Tải bản đầy đủ

Huy động nguồn lực phát triển hạ tầng xanh không gian công cộng cần tiếp cận từ các bên hưởng lợi

Huy động nguồn lực phát triển hạ tầng xanh & không gian công cộng
cần tiếp cận từ các bên hưởng lợi
Mobilizing resources for developing public space & green infrastructure
should be approached from the beneficiaries
TS. Nguyễn Ngọc Hiếu, Đại học Việt Đức
Tóm tắt: Việc đáp ứng yêu cầu xây dựng và duy trì không gian công cộng ở các đô thị
lớn luôn gặp khó khăn do thiếu nguồn lực cả đầu tư và duy trì. Các ràng buộc từ quy
hoạch cho tới kiểm soát phát triển dường như chưa đủ để đầu tư cho các công trình này.
Bài viết phân tích thảo luận về cơ hội áp dụng một số cơ chế giúp huy động nguồn lực
từ các bên hưởng lợi từ không gian công cộng và hạ tầng xanh ở các đô thị lớn trong
bối cảnh hiện nay.
Từ khóa: không gian công cộng, hạ tầng xanh, huy động nguồn lực, tiếp cận từ các bên
hưởng lợi.
Abstract: High demand for developing and maintenance uban public space is always a
challenge for urban authority. Existing regulations from planning to implementation
seemed insufficient to meet this demand. This article analyses opportunities to apply
some beneficiary pay mechanisms for developing green infrastructure and public space
in the large cities of Vietnam.
Keywords: public space, green infrastructure, resource mobilization, beneficiary pays
mechanism.


1. Bối cảnh
Không gian công cộng ở đô thị trong đang phân hóa thành nhiều nhóm khác nhau. Không
gian công cộng truyền thống có thể hiểu là cho phép tiếp cận không hạn chế, thường sử
dụng đất công cộng như đường đi bộ, bãi đỗ xe công cộng, quảng trường, công viên, trung
tâm văn hóa, thể dục thể thao cộng đồng, thư viện công cộng, bảo tàng công cộng, bãi biển
công cộng, hay công trình văn hóa tâm linh. Tuy nhiên, nếu nhìn rộng hơn thì không gian
để cư dân sử dụng ở đô thị bao gồm cả các khu vực tiếp cận có thu phí trực tiếp hoặc gián
tiếp, có tính thương mại hay thu phí chỉ để duy trì hoạt động như khu du lịch, trung tâm
thương mại, câu lạc bộ, nhà hàng, quán bar, cafe, bảo tàng tư nhân, hay khu du lịch và giải
trí có thu tiền. Không gian công cộng hiện nay có sự đan xen kinh doanh, phục vụ, và có
thể thu phí bắt buộc, chỉ bắt buộc theo đối tượng (miễn phí trẻ em hay người già, người địa
phương), hoặc tự nguyện ở chùa, nhà thờ, một số bảo tàng tư nhân.
Hạ tầng xanh ở đô thị là bộ phận quan trọng cấu thành và đóng góp vào không gian công
cộng ở đô thị. Hạ tầng xanh có thể hiểu là hệ thống thủy vực và đất tự nhiên có tác dụng
điều tiết nguồn nước, bao gồm cây xanh mặt nước trong các công viên, vườn hoa, khu du
lịch, bãi biển, không gian mặt nước, đất tự nhiên, đất rừng cho phép thấm và trữ nước mưa
hoặc không gian để dành cho xả lũ cho đô thị. Việc khai thác các hệ thống này phục vụ
cho cuộc sống đô thị, đảm bảo sự cân bằng sinh thái, bảo đảm vệ sinh môi trường, sức khỏe
cộng đồng nên được hiểu là hạ tầng xanh. Không gian gắn với hạ tầng xanh khác như mặt
biển, khu bảo tồn, sông, suối, kênh, rạch, bãi bồi, đất rừng là những không gian mở có thể
chỉ tiếp cận được tới rìa nhưng cũng được coi là các không gian gắn liền với không gian
công cộng ở đô thị.


Hạ tầng xanh và không gian công cộng là nền tảng làm nên giá trị cho cuộc sống đô thị.
Nhu cầu giao dịch kinh tế và xã hội đều thông qua các không gian công cộng để đi lại, giao
tiếp, và kinh doanh. Nhu cầu về cân bằng về mặt tâm trí, sức khỏe ở khu vực này trước hết
dựa vào hạ tầng xanh và không gian công cộng. Khu vực này cũng là bộ mặt và biểu tượng
của xã hội văn minh, đóng góp vào sự gắn kết các tầng lớp xã hội trong xã hội ngày một
phân cực. Hạ tầng xanh và không gian công cộng thực chất là các tài sản có giá trị đô thị
được sở hữu bởi cộng đồng đô thị nói chung và được cộng đồng kề cận hưởng lợi bởi họ
thường xuyên sử dụng. Xu hướng phát triển đòi hỏi không gian công cộng và hạ tầng xanh
cần đảm bảo cả số lượng và chất lượng để nâng cao chất lượng cuộc sống đô thị.
Hạ tầng xanh và không gian công cộng đang biến đổi phức tạp. Những năm gần đây, chức
năng sử dụng của không công cộng biến đổi theo xu hướng gia tăng tính thương mại. Không
gian gắn với thương mại tăng nhanh nhưng vỉa hè, quảng trường, công viên, nhà văn hóa,
bảo tàng, đất ven sông, mặt nước, và nhiều công trình công cộng lại bị cắt xén, tư nhân hóa,
chuyển đổi công năng... nhường chỗ cho các không gian thương mại. Cơ hội tiếp cận với
mặt nước và đặc biệt là môi trường tự nhiên ngày càng hạn hẹp khi các dự án bất động sản,
sân golf chiếm dụng mặt tiền công viên, mặt tiền bờ sông, các thắng cảnh, và bãi biển...
Đặc biệt, phương tiện cơ giới cá nhân như xe hơi là yếu tố chủ lực làm thu hẹp diện tích
công cộng để làm bãi đỗ xe trong công viên, trường học, trên quảng trường, trên vỉa hè, và
lòng đường.
Có thể hình dung xu hướng biến đổi không gian công cộng ở các đô thị Việt Nam thông
qua Bảng thống kê dưới đây:
Bảng 1. Đánh giá các loại hình không gian công cộng ở đô thị theo nhóm vấn đề

Nhóm Loại

Tính chất

Vấn đề, xu hướng, và nguy


Cư dân tại Mở - nhân tạo
chỗ, người
đi bộ

Thu hẹp trở thành nơi để xe,
kinh doanh, ngày càng ít sử
dụng do gia tăng xe cá nhân
và giảm đi bộ.

Quảng trường đa Người kinh Mở - nhân tạo
chức năng
doanh & đi
bộ

Thu hẹp do để xe và ít sử
dụng cho đi bộ.

Đất ven sông, hồ, Cư dân tại Mở - tự nhiên
rừng, bãi bồi
chỗ,
đối
tượng khác

Đe dọa bị thu hẹp, lấn chiếm
làm không gian riêng.

Công viên (hoang Cư dân tại Mở - tự nhiên
dã).
chỗ,
đối
tượng khác

Thiếu vốn đầu tư bị lấn
chiếm, thu hẹp.

Công viên cộng Hạn
chế Mở - bán tự Không có vốn đầu tư, bị điều
đồng
người sử nhiên
chỉnh giảm khi xây dựng,
dụng
khai thác sử dụng biến tướng

Công
trình công
cộng

Tự nhiên

Giao thông

Vỉa hè, phố đi bộ

Đối tượng
sử dụng


kinh doanh nhà hàng, bãi để
xe.

Công trình công Không hạn Mở - nhân tạo. Xu hướng chuyển hóa kết
cộng – nhà văn chế
hợp thành kinh doanh thương
hóa – trường học
mại, bãi để xe.
Khu đại học có Ít hạn chế
không gian mởl
ớn

Mở - nhân tạo

Đang thu hẹp & chuyển hóa
kết hợp kinh doanh.

Dịch vụ - thương mại

Trung tâm kinh Người mua Không
hạn Mở rộng tăng nhanh theo nhu
doanh dịch vụ dịch vụ
chế - nhân tạo cầu xã hội.
giải trí phức hợp
Nhà hàng lớn – Khách
Hạn chế theo Mở rộng tăng nhanh theo nhu
quán café, giải trí hàng mua thu nhập – có cầu xã hội.
lớn có không gian dịch vụ
thể mở – nhân
chung mở
tạo
Khu thể thao Hạn chế
trong nhà (tư
nhân)

Đóng – nhân Đang mở rộng để đáp ứng
tạo.
nhu cầu thể dục ngoài trời thu
hẹp.

Dịch vụ - du lịch

Chùa, đền, nhà Gần như Không
hạn Đang mở rộng do nhu cầu
thờ
không
chế - Mở tâm linh.

Sân golf

Khách cao Hạn chế - mở Biến tướng bất động sản cao
cấp
- tự nhiên
cấp và không gian xanh hạn
chế cộng đồng tiếp cận.

Công viên & khu Không
du lịch kết hợp
tâm linh (tư)

Mở - tự nhiên

Đang mở rộng kèm theo nhu
cầu du lịch văn hóa.

Nguồn: tác giả.
Xu hướng vừa qua cho thấy nguồn lực đầu tư vào không gian công cộng truyền thống đang
giảm sút. Không gian công cộng truyền thống và hạ tầng xanh bị thu hẹp về cả chất và
lượng. Dù một số không gian công cộng và hạ tầng xanh có thu phí đã tăng lên, xong chỉ
một bộ phận nhỏ được hưởng lợi. Khu vực này nhìn chung đang ‘đói’ nguồn lực để đầu tư
và duy trì. Chúng ta cùng phân tích một số nguyên nhân làm giảm khả năng thu hút nguồn
lực đầu tư vào lĩnh vực này.


2. Một số vấn đề về cơ chế quản lý
Xét ở tầm quốc gia, từ 2009 trở lại đây nguồn lực đầu tư công gặp khó khăn vì trần nợ công
và khó khăn ngân sách. Căn cứ để phân bổ nguồn lực đầu tư công xuất phát từ các đồ án
quy hoạch chung và các chương trình đầu tư cấp tỉnh hoặc hỗ trợ từ Trung ương sử dụng
nguồn ngân sách, vay ODA, hoặc trái phiếu chính phủ. Tuy nhiên, nguồn vốn đầu tư công
thu hẹp cùng nguồn vốn ODA chấm dứt (hoặc cắt giảm lớn) khi Việt Nam trở thành quốc
gia thu nhập trung bình thấp. Luật về quản lý nợ công quy định địa phương lập kế hoạch
đầu tư trung hạn căn cứ theo tốc độ tăng trưởng GDP [1]. Công cụ đổi đất lấy hạ tầng (mô
hình xây dựng – chuyển giao BT) gặp khó khăn phải tạm dừng để hoàn thiện cơ chế chỉ
định thầu và xác định giá đất đối ứng [2] làm đình trệ nhiều dự án đầu tư công ở đô thị.
Khó khăn trong phát triển không gian công cộng bắt nguồn từ khả năng đáp ứng về tài
chính và quản trị của khu vực công đối với các dự án quy mô lớn. Thiếu vốn giải tỏa quy
mô lớn làm dự án kéo dài, tiềm ẩn rủi ro bị tái lấn chiếm và cuối cùng phải điều chỉnh bổ
sung kinh phí hoặc thiết kế. Càng kéo dài, dự án dạng này càng khó triển khai do thành
phố phải giải quyết các nhiệm vụ cấp bách hơn. Dự án công viên ở đảo Nguyễn Kiệu ở
Quận 4, Thành phố Hồ Chí Minh chỉ là một trong nhiều ví dụ điển hình của tình trạng trên
(Xem hình dưới).

Hình 1: khu vực đảo Nguyễn Kiệu – công viên bị treo do thiếu vốn và năng lực giải tỏa ở thành
phố Hồ Chí Minh qua hơn 1 thập kỷ.

Nguồn: internet – batdongsan.
Nguồn lực cho các đơn vị quản lý ở cơ sở cản trở khả năng đầu tư và tiếp nhận tài sản từ
các chủ đầu tư tư nhân. Công viên hay không gian công cộng do chủ đầu tư tư nhân có thể
gặp vướng mắc do chủ đầu tư đã điều chỉnh không đúng phê duyệt và không bàn giao được.
Tuy nhiên, không hiếm trường hợp chính quyền không được bổ sung kinh phí để tiếp nhận
mặt bằng hoặc duy trì khu vực này. Đây là tình trạng ở Quận 2 Thành phố Hồ Chí Minh
(năm 2017 và) chắc hẳn nhiều nơi khác cũng đang gặp phải [3]. Nhìn sâu xa hơn, nguồn
thu từ ‘bán hoặc cho thuê đất’ bị nhập vào quỹ chung của thành phố làm cản trở cơ hội cân


đối trực tiếp theo khu vực. Điều này làm giảm động lực đóng góp từ các bên hưởng lợi trực
tiếp thông qua công cụ thuế, phí vào duy trì giá trị tài sản này theo khu vực.
Chất lượng quản lý kiểm soát thực thi quy hoạch không đáp ứng yêu cầu. Quy chuẩn về
cây xanh tiểu khu (có thể gồm cả sân thể thao) là 2m2/người [4]; tuy nhiên, trong đô thị cải
tạo không gian này thường bị tính trùng lắp với khu vực kề cận và kết quả là cây xanh ngày
càng giảm tính trên đầu người. Ngay cả các khu vực đô thị mới, phê duyệt điều chỉnh về
cơ bản là thu hẹp các diện tích công trình công cộng và cây xanh [5] cũng dẫn tới thu hẹp
không gian này. Chủ đầu tư muốn lấy đất bán mà không phải xây công viên sẽ vẽ cây xanh
vào các vị trí đất thổ cư và ‘vẽ’ đất để bán vào các khu đất trống để giải tỏa trước. Khi triển
khai, đất trống sẽ bán trước còn chừa lại đất ở bị kiện tụng về mức đền bù giải tỏa hay
nguồn gốc đất. Khi chi phí trượt giá quá khả năng chi trả, các khu này sẽ đề nghị điều
chỉnh, và không được chấp thuận sẽ biến thành ‘quy hoạch treo’ và dự án treo. Người dân
chỉ thấy sau một hồi quy hoạch lòng vòng, ‘đất có nhà thì vẽ làm cây xanh, còn đất cây
xanh thì lấy để xây nhà bán’. Chủ đầu tư bán xong nhà rời đi thì cây xanh mặt nước cũng
biến mất. Tóm lại, sự yếu kém trong cả năng lực quản lý và cơ chế tài chính là nguyên nhân
cần được giải quyết. Phần tiếp theo thảo luận kinh nghiệm quốc tế theo cả hai cách tiếp
cận này.

3. Một số bài học kinh nghiệm
3.1. Kinh nghiệm quốc tế
Bán quyền phát triển – bài học từ Sao Paolo, Brazil
Sao Paolo là thành phố điển hình sử dụng công cụ bán quyền xây dựng thêm (sales of air
rights – SAR) để tài trợ cho đầu tư hạ tầng tiện ích tại chỗ. Quá trình mở rộng quá nhanh
và lệ thuộc vào xe hơi dẫn đến thành phố hết đất để bán trong khi nguồn lực phát triển bị
hút vào vay nợ để duy trì hạ tầng giao thông lệ thuộc xe hơi. Căn cứ theo hai cơ sở là tách
quyền sở hữu đất đai khỏi quyền xây dựng (năm 1988) và nguyên tắc sử dụng đất phải đảm
bảo chức năng xã hội, Chính quyền thành phố Sao Paulo đã phát triển công cụ huy động
vốn tài trợ cho hạ tầng khi không còn đất để chuyển đổi.
São Paulo thành lập cơ quan điều phối khai thác nguồn thu từ tất cả các dự án đầu tư cải
tạo có xây dựng tăng thêm và phân bổ vào lĩnh vực hạ tầng đô thị mà không làm tăng thêm
nợ. Nguồn thu từ đấu giá quyền xây dựng tăng thêm này giúp cải thiện hiệu quả việc quản
lý đất đai, giảm bất bình đẳng và tăng nguồn thu cho chính quyền [6]. Thành phố vừa có
thể huy động đóng góp vào quỹ đầu tư cơ sở hạ tầng, vừa giúp thị trường bất động sản thích
nghi với định hướng về mật độ phát triển đô thị theo xu hướng nhỏ gọn (compact city - đô
thị nén).
Cơ sở để chính quyền thu phí là chủ sử dụng đất trả phí cho phần xây dựng tăng vượt mức
hệ số sử dụng đất quy định (ví dụ xây 4.0 trên khu vực yêu cầu 2.0 sẽ trả phí tăng thêm 2.0)
cho chính quyền địa phương để đóng góp vào chi phí xây dựng cơ sở hạ tầng tương ứng
với không gian mua thêm. Lý lẽ của việc thu tiền này là sử dụng không gian mật độ cao
hơn đòi hỏi phải cải thiện hạ tầng để bù đắp [7]. Điều kiện của bán đấu giá Giấy chứng
nhận Khả năng Xây dựng tăng thêm (CEPACs) cho các chủ đất trên địa bàn và chỉ áp dụng
cho các khu vực đô thị xác định thực tế có hạ tầng đáp ứng được để tài trợ cho cơ sở hạ
tầng đô thị.


Huy động nguồn lực từ giá trị gia tăng từ đất - bài học Nhật Bản
Mô hình thu từ giá trị tăng thêm từ đất (land value capture – LVC) được Nhật Bản khai
thác qua các chương trình chỉnh trang toàn diện theo khu vực. Nhật Bản là quốc gia vận
dụng thành công mô hình tài trợ cho không gian công cộng từ quá trình chỉnh trang gắn với
đầu tư cho hệ thống giao thông công cộng sức chở lớn (Transit Oriented Development TOD). Các cơ hội phát triển theo chiều đứng được thương lượng và ‘trao đổi’ với trách
nhiệm đầu tư cho không gian công cộng ở những khu vực mật độ xây dựng cao quanh nhà
ga trong khu vực TOD [7, 8]. Sự phân chia lại chi phí và lợi ích theo mô hình hợp tác công
tư và sự tham gia của cộng đồng vào lập quy hoạch theo nguyên tắc đồng thuận là những
nguyên tắc căn bản của mô hình này.
Mô hình này sử dụng một số công cụ đặc thù để phân bổ lợi ích chi phí. Vùng đô thị Tokyo
và các thành phố ở Nhật Bản sử dụng các công cụ như ‘điều chỉnh đất đai’ (Land
readjustment - LR) và ‘tái thiết đô thị’ (Urban Renewal) xác lập kế hoạch cải tạo theo khu
vực có quy mô đủ lớn để đảm bảo tính khả thi về cả về kỹ thuật, kinh tế, và xã hội. Công
cụ LR giúp hình thành hạ tầng và dành đất cho không gian công cộng, các chương trình tái
thiết làm nền tảng cho các thỏa thuận đầu tư thúc đẩy đô thị phát triển lấy đi bộ làm nền
tảng. Không gian công cộng phục vụ đi bộ là xương sống của hệ sinh thái dịch vụ và đây
cũng là cơ sở để giá trị bất động sản liền kề gia tăng giúp hoàn vốn cho đầu tư vào giao
thông công cộng.
Cơ sở để các bên đồng thuận là việc tạo ra và chia sẻ giá trị tăng thêm hài hòa giữa các
bên tham gia. Các chính phủ, các cơ quan giao thông công cộng, các nhà phát triển, nhà
kinh doanh, và cả cư dân trong và xung quanh các khu vực cải tạo đều có lợi khi tham gia.
Việc “hoàn lại lợi nhuận thu được từ việc phát triển các không gian công cộng thông qua
cách làm này dựa vào khả năng thực thi đồng bộ từ thu hồi đất (trong phạm vi công trình
chủ lực – nhà ga hoặc công viên), cho phép thay đổi về cach thức sử dụng đất, và điều chỉnh
để các khu vực xung quanh khi được tiếp cận tốt hơn tới tiện ích dùng chung (Xem hình
dưới).


Hình 2: Cơ chế tài chính cho dự án điều chỉnh đất đai

Nguồn: Ochi [9]
Chuyển nhượng quyền phát triển – bài học New York, Hoa Kỳ & Mumbai, Ấn
Độ
Transferable Development Rights - TDR là công cụ cho phép chuyển nhượng quyền khai
thác không gian giữa các chủ tài sản chưa sử dụng quyền xây dựng tối đa cho phép. Công
cụ này được phát triển từ đầu thế kỷ XX ở New York, Hoa Kỳ để tối ưu hóa không gian ở
khu trung tâm Manhattan, vừa tạo khoảng cách tầm nhìn cảnh quan từ các tòa tháp ra vịnh
New Yor, vừa khống chế mật độ xây dựng, và giúp bảo tồn di sản [10]. Tuy nhiên, gần đây
công cụ này giúp đầu tư cho không gian công cộng trong lòng thành phố Ney York. Dự án
High-Line cải tạo tuyến đường sắt bỏ hoang thành đường đi bộ và công viên trên cao làm
tăng thêm giá trị cho các chủ công trình kề cận được Chính quyền thành phố đầu tư từ bán
quyền xây dựng tăng thêm dọc hành lang nơi người dân có thể kết hợp đi lại, thư giãn, tập
thể dục, và du lịch xuyên qua trung tâm New York (Xem hình dưới).


Hình 3: Mô hình TDR chuyển nhượng không gian quanh đường đi bộ trên cao để tài trợ cho
dự án HighLine ở New York, Hoa Kỳ.

Nguồn: tổng hợp từ cơ quan quy hoạch New York & [11].
TDR khi ‘xuất khẩu’ sang Ấn Độ (Mumbai, Bangalore) trở thành công cụ để tạo nguồn lực
cho lấy đất và chỉnh trang đô thị, phát triển hạ tầng. Cách làm của Mumbai là chính quyền
cho người dân (nghèo) bán quyền xây dựng nhà tại các khu xây dựng mật độ thấp cho các
chủ đầu tư dự án có nhu cầu ở trong khu vực cải thiện. Chính quyền lấy đất (hoặc một phần
đất) từ chủ sở hữu rồi đổi cho họ quyền phát triển dưới dạng Giấy chứng nhận Quyền Phát
triển (DRC)[8]. DRC trở thành công cụ tài chính để chủ sở hữu không có ý định xây hết
quyền của mình có thể chuyển nhượng cho người khác trong mức hệ số sử dụng đất (Floor
Area Ratio – FAR) do Chính phủ ấn định. DRC rất linh hoạt, giúp phân bố lại không gian
đô thị theo nhu cầu thị trường và khả năng chi trả của các nhóm thu nhập [12]. Các diện
tích được giải phóng rất đáng kể nhưng Nhà nước chỉ ‘bỏ ra’ mấy tờ giấy. Tất nhiên khu
vực áp dụng công cụ này phải được tính toán để đáp ứng yêu cầu về chất tải hạ tầng.
Sau thành công ở Mumbai (1991), các bang Maharashtra, và Karnataka cũng áp dụng nhanh
chóng giải quyết vướng mắc trong tạo quỹ đất để đầu tư hạ tầng theo cách này. Các thành
phố dựa vào công cụ này tạo quỹ đất làm các tuyến đường xuyên tâm, đồng thời phát triển
các thành phố vệ tinh, và hành lang cho các tuyến đường tàu điện ngầm nhanh chóng mà
gần như không phải tốn tiền đền bù hay ‘mua’ đất giá cao.


Thuế và cơ chế thu gắn với trách nhiệm chi của địa phương ở Vương quốc Anh
và Hoa Kỳ
Thuế tài sản và thuế địa phương là công cụ quan trọng để duy trì chất lượng không gian
công cộng. Thuế tài sản i là nguồn thu quan trọng của hầu khắp các chính quyền địa phương
trên thế giới. Dù tỉ trọng thu từ thuế tài chỉ từ 1-3% tổng thu ngân sách quốc gia ở các nước
phát phát triển; tuy nhiên, nguồn thu này rất đáng kể giúp chính quyền cơ sở đảm bảo trách
nhiệm duy trì các tiện ích dùng chung như bù đắp được từ 50% tới 75% chi phí bảo trì và
duy trì hoạt động ở nhiều thành phố trên thế giới [13]. Sau đó, thuế tài sản (property tax)
và thuế địa phương (local taxii) sẽ được thu theo cả người có tài sản và người sống tại đó
và họ sẽ giúp duy trì hoạt động của các tiện ích dung chung này [15]. Hoa Kỳ không sử
dụng thuế địa phương mà chỉ có thuế tài sản nên mức đóng thuế suất cao hơn (ví dụ tới
1%/năm ở California, trong khi ở Anh chỉ là 0,3%/năm).
Bên cạnh thuế tài sản, phí tác động phát triển (impact fees) đối với chủ đầu tư xây dựng
trong khu vực cũng là nguồn bổ sung để đầu tư nâng cấp hạ tầng tại các khu vực phát triển
có mật độ cao cần bổ sung năng lực đáp ứng. Kinh nghiệm ở Hoa Kỳ là áp dụng phí theo
diện tích chuyển đổi công năng cho các chủ đầu tư quy mô nhỏ và áp dụng đánh giá độc
lập theo dự án để áp phí tác động đối với các dự án. Vương quốc Anh trao quyền cho chính
quyền cơ sở (tương đương cấp quận ở Việt Nam) tự thỏa thuận để yêu cầu các dự án phát
triển đóng góp vào tiện ích công cộng. Bên cạnh việc thu từ chủ đầu tư, kinh nghiệm từ
Hoa Kỳ và nhiều quốc gia khác còn áp dụng thuế cải thiện (betterment levy) để bổ cho
người được hưởng lợi mà không phát sinh hành vi xây dựng. Thuế này sẽ thu khoản phụ
trội đối với phần giá tăng lên sau khi sang nhượng tài sản hoặc cho thuê tài sản này một
thời gian (5-10 năm) sau khi khu vực được đầu tư nâng cấp.

3.2. Kinh nghiệm từ những dự án và cơ chế trong nước
Cơ chế phát triển ‘nén’ ở thành phố Hồ Chí Minh
Thành phố Hồ Chí Minh từ năm 2014 đã ban hành cơ chế mới về chia sẻ gánh nặng với
Nhà nước về tạo dựng thêm không gian công cộng và đền bù bằng hệ số sử dụng đất [16].
Quyết định 29/2014 của UBND thành phố Hồ Chí Minh cho phép các chủ đầu tư thỏa thuận
với Sở Quy hoạch và Kiến trúc (QHKT) về tăng thêm hệ số sử dụng đất của dự án tại khu
vực trung tâm thành phố (khu vực 930ha) khi dự án có những đề xuất phù hợp với quy
hoạch trong khu vực này như:






Dành thêm không gian mở cho phép người đi bộ tiếp cận sử dụng như không gian
công cộng dùng chung;
Kết nối với công trình hạ tầng giao thông công cộng (nhà ga, metro, bến xe buýt),
Bảo tồn công trình kiến trúc có giá trị;
Thiết kế công trình ‘xanh’ thân thiện với môi trường (tiết kiệm năng lượng và ảnh
hưởng tiêu cực đến môi trường); và
Hỗ trợ thực thi các dự án chỉnh trang các khu vực cần cải tạo.

Sở QHKT thay mặt UBND thành lập Hội đồng Kiến trúc – Quy hoạch thành phố theo từng
đề xuất cụ thể của doanh nghiệp để đánh giá và tư vấn cho UBND quyết định về mức
‘thưởng’ cho từng dự án cụ thể, căn cứ cơ chế ‘29’ và Quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc
khu vực trung tâm hoặc quy hoạch chi tiết của khu vựciii. Chính sách này có tính chất giống
với công cụ TDR; tuy nhiên, cơ chế ‘thưởng’ đến nay vẫn chưa có cơ sở tính toán rõ ràng.


Các mức cho tăng thêm vẫn dựa vào đánh giá định tính của Hội đồng Kiến trúc Quy hoạch
và dường như vẫn ‘tùy biến’ theo từng dự án cụ thể.

Hình 4: Minh họa một số trường hợp ưu đãi HSSDĐ cơ chế đô thị ‘nén’

Nguồn: QĐ29 /2014/QĐ-UB - Hình 34-1 Điều 34 [16]
Kinh nghiệm từ các dự án khu đô thị mới tư nhân
Mô hình khu trung tâm công cộng làm nền tảng giá trị ở một số khu đô thị có quy mô lớn.
Mặc dù đa số các dự án đầu tư tư nhân có vướng măc về phát triển và duy trì các không
gian công cộng có chất lượng; tuy nhiên, một số khu đô thị mới lại thành công trong việc
tạo dựng và duy trì các khu vực này. Không gian công cộng hay công viên được hình thành
và duy trì thành công tại một số khu đô thị như Phú Mỹ Hưng (TP. Hồ Chí Minh), Ciputra
(Hà Nội), Times City (Hà Nội), hay Eco-Park (Hưng Yên). Chủ đầu tư được hưởng giá trị
gia tăng từ bất động sản liền kề thông qua tổ chức không gian để khai thác có chiều sâu, từ
nhà ở cho đến tiện ích, dịch vụ xã hội, giải trí, thương mại.
Các khu vực này có điểm chung là được đầu tư bởi chủ đầu tư có năng lực, nhưng quan
trọng hơn là họ đã xây dựng giá trị tài sản thương mại từ giá trị của không gian công cộng
liền kề. Nhìn chung, hạ tầng xanh và không gian công cộng chỉ ‘sống tốt’ khi chủ đầu tư ở
lại và khai thác tốt giá trị của không gian này (Xem hình dưới). Xu hướng dịch chuyển của
thị trường các dự án trung và cao cấp gần đây cho thấy các chủ đầu tư có năng lực ngày
càng chú ý hơn vào việc tạo dựng giá trị tài sản bên ngoài các tòa nhà. Đặc biệt, trong bối
cảnh các không gian xanh/không gian mở quy mô lớn không đáp ứng được từ phía chính
quyền, người mua nhà sẽ trả giá cao hơn nhiều cho các bất động sản có tiện ích này.


Hình 5: Công viên hồ bán nguyệt – khu đô thị Phú Mỹ Hưng, quận 7, thành phố Hồ Chí Minh.

Nguồn: MKT Phú Mỹ Hưng (internet).
Tuy nhiên, mô hình này vẫn đang tập trung cho nhóm có thu nhập cao. Các khu vực được
đầu tư bài bản đều hoặc nằm trong khuôn viên khu ở có tính biệt lập; hoặc khu vực không
gian mở thì chỉ hình thành gắn với khu vực dân cư có khả năng chi trả cao. Tuy nhiên, việc
duy trì tài sản ‘công cộng’ có giá trị cao phải dựa vào cả số lượng người tham gia có khả
năng chi trả. Trong bối cảnh nguồn lực hạn hẹp, khả năng chi trả tại chỗ là cơ sở để hình
thành và duy trì bất kỳ tiện ích nào. Các khu vực có lợi thế về thu nhập sẽ hình thành và
duy trì được chất lượng là lẽ tự nhiên.

4. Một số đề xuất
Trước hết, có thể khẳng định không gian công cộng và hạ tầng xanh ở đô thị phải được bảo
vệ và xây dựng thành trung tâm của hệ giá trị các tài sản đô thị. Sự khan hiếm, nhu cầu,
chức năng của không gian này cần nhận thức đúng. Giá trị đất trung tâm đô thị hoặc tiếp
cận thuận lợi tới công viên, bờ sông thường lớn hơn giá trị căn nhà trên đó. Điều này phản
ánh giá trị của không gian công cộng và hạ tầng xanh đối với phần còn lại. Nói cách khác,
giá trị của các tài sản đô thị chỉ được bảo vệ khi chúng ta bảo vệ được giá trị của hạ tầng
xanh và không gian công cộng.
Nguồn lực cho duy trì không gian công cộng cần dựa vào mối quan hệ lợi ích với các bên
hưởng lợi trực tiếp. Không gian công cộng rất dễ trở thành ‘của chùa’ và nhiệm vụ đặt ra
là thiết lập cơ chế khuyến khích và ràng buộc sáng tạo để thúc đẩy hợp tác giữa các bên
hưởng lợi và có trách nhiệm. [18]. Cơ chế để khắc phục tình trạng này là tạo điều kiện và
ràng buộc các bên hưởng lợi về trách nhiệm hình thành và duy trì tài sản này thông qua
phân bổ trách nhiệm và quyền quyết định cho bên có lợi ích lớn nhất hoặc chi phối lớn
nhất đến kết quả [19, 20].


Ví dụ huy động từ các bên hưởng lợi liền kề để xây dựng công viên có quy
mô trung bình. Ước tính một công viên có diện tích là 1ha cần đầu tư 25 tỉ
đồng hoàn toàn có thể dựa vào thỏa thuận chia sẻ chi phí từ hai khu nhà ở
cao tầng kề cận (Xem hình dưới). Cụ thể là với 250 căn hộ có tầm nhìn công
viên (trong 500 căn hộ ở hai cạnh công viên), chủ đầu tư có thể bán tăng
thêm trị giá lên tới 50 tỉ đồng (200 triệu/căn x 250 căn) và phần chia sẻ là
50%. Nếu chính sách về chuyển nhượng quyền phát triển được áp dụng
trong khu vực, thành phố có thể bán đấu giá quyền phát triển của 500 căn hộ
xây thêm – tăng hệ số sử dụng đất từ 3 lên 8 vì bổ sung thêm không gian
công cộng để thu về 250 tỉ (500 căn & thu 500 triệu/căn), chia sẻ tới ½ gánh
nặng phải thu hồi đất để xây dựng công viên ở các thành phố lớn ở mức giá
tính toán 50 triệu đồng/m2.

Hình 6: Ví dụ về việc huy động nguồn lực từ lợi ích của bất động sản liền kề để phát triển công
viên.

Nguồn: Tác giả.
Quan hệ đóng hưởng phải được thể chế hóa phù hợp. Chủ đầu tư muốn hưởng lợi từ bất
động sản phải đóng góp vào hình thành không gian công cộng liền kề (hoặc phải chi trả
toàn bộ nhưng sẽ được hưởng tương xứng). Khi đi vào hoạt động, các chủ sử dụng liền kề,
nơi hưởng nhiều nhất về giá trị tiện ích cần có tiếng nói và trách nhiệm đóng góp. Chủ đầu
tư phải được lựa chọn, tạo điều kiện, và ràng buộc để phát triển lâu dài. Các ràng buộc để
bên hưởng lợi cần rõ ràng minh bạch và có hiệu lực thông qua sắp xếp thể chế và sử dụng
các công cụ thúc đẩy hợp tác như thuế tài sản, chuyển nhượng quyền phát triển, và tái phân


thửa. Kiên quyết từ bỏ chủ trương phê duyệt kiểu lấy đất cây xanh làm nhà và đất ở để làm
cây xanh.
Cần chú ý phát triển không gian công cộng phục vụ phát triển giao thông công cộng theo
xu hướng bền vững. Phương tiện cá nhân và đặc biệt xe hơi sẽ hút nguồn lực đất đai và tài
chính đô thị để xây đường trên cao và bãi để xe; trong khi sự phát triển bền vững cần dựa
vào giao thông công cộng và không gian công cộng. Cần tích hợp tốt quy hoạch giao thông
và sử dụng đất tăng khả năng tiếp cận thay vì thúc đẩy gia tăng đi lại. Lợi thế giá trị bất
động sản do chuyển đổi sang cách tiếp cận bằng đi bộ đã được chứng tỏ cả ở nước ngoài và
trong nước sẽ là động lực quan trọng để các nhà đầu tư bất động sản tham gia vào quá trình
chuyển hướng chiến lược này.
Nhìn rộng hơn, thúc đẩy tự chủ và sáng tạo là chìa khóa để thu hút nguồn lực. Các nước
phát triển đều trao quyền cho cấp chính quyền cơ sở (thường là cấp Quận) để đầu tư và
quản lý không gian công cộng. Họ cần được quyền thu và phân bổ chi phí cho các chủ tài
sản hưởng lợi) nhằm duy trì chất lượng tiện ích như công viên, cứu hỏa, chiếu sáng, an
ninh cho các khu phố [21]. Mô hình hợp tác và trao quyền đã có cần được nhân rộng với
những đột phá. Muốn hợp tác được với khu vực tư, khu vực công cần minh bạch, và cam
kết chịu trách nhiệm. Muốn khu vực công làm được điều này, họ phải trao quyền tự chủ,
tự chịu trách nhiệm để có thể sáng tạo và thực thi những tầm nhìn phát triển lâu dài.
TP. Hồ Chí Minh, 28/3/2019


Tài liệu tham khảo
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

8.

9.
10.
11.
12.

13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.

National_Assembly, Public Investment Law, in 49/2014/QH 13. 2014, National
Assembly: Vietnam.
Chinh_phu, Nghi dinh ve dau tu theo hinh thuc doi tac cong tu. 2018: Hanoi.
Dist2_UM_Division, Group discussion with District 2 Urban Management and
Internal Affairs Divisions, N. Hieu, T. Dao, and Chi.VD, Editors. 2018.
MOC, Vietnamese Building Code, in 01/2008. 2008, MOC: Vietnam.
Yen, P.G., Ban ve viec dieu chinh quy hoach nhung nam gan day o Ha Noi, in Xay
dung. 2017: Hanoi.
Sandroni, P.H., Recent experience with land value capture in Sao Paulo, Brazil.
Landlines, 2011. July.
Hiroaki Suzuki, J.M., Yu-Hung Hong, Beth Tamayose, Financing TransitOriented Development with Land Values: Adapting Land Value Capture in
Developing Countries. Financing Transit-Oriented Development with Land
Values: Adapting Land Value Capture in Developing Countries. 2015.
Suzuki, H., R. Cervero, and K. Iuchi, Transforming Cities with Transit: Transit
and Land-Use Integration for Sustainable Urban Development. Urban
Development. 2013: World Bank Publications.
Takeo, O., Proposals on urban plan management, in Urban planning and
managment capacity building project. 2012: Hanoi. p. 59.
Nelson, A.C., R. Pruetz, and D. Woodruff, The TDR handbook. 1993: Island
Press.
Department, N.Y.P., A survey of transferable development rights mechanism in
New York. 2015.
Kewalramani, G., Urban infrastructure in metropolitan cities: A case study of
transfer of Development Rights in Mumbai. Transactions of the Institute of Indian
Geographers, 2001. 23(1): p. 39.
UN-Habitat, Principles of Municipal Finance, in Guide to Municipal Finance.
2009, UN-Habitat.
VTS, Council Tax Guidance Manual. 2013: UK.
Cullingworth, J.,B., Town and country planning in Britain. Thirteenth edition.
(Unwin Hyman), 2001, 408 pp, index., 2001.
HCMC, Decision 29/2014 on Hochiminh city planning and architecture
ordinance, in 29/2014/QD-UB, H.c.P.s. Committee, Editor. 2014: Hochiminh city.
HCPC, N. Sekkei, and H. DUPA, Hochiminh city central area zoning plan. 2012:
Hochiminh city.
Garret, H., Tragedy of common. Science, 1968. 162: p. 1243-1248.
Coase, R.H., The nature of the firm. Economica, 1937. 4: p. 386-405.
Coase, R.H., The problem of social cost. Journal of Law and Economics, 1960. 17:
p. 357-376.
Olmstead, S., Financing community amenities through land and resource
development in the sea-to-sky corridor. Plan Canada, 2003. 43(2): p. 42.

Chú ý là thuế tài sản ở Việt Nam đánh thuế với cả động sản nhưng hầu hết các quốc gia khác thì không
Nước Anh sử dụng hình thức thuế địa phương (Council Tax) thay cho thuế tài sản để tài trợ các chi phí địa
phương gắn với người sử dụng bất động sản tính theo sử dụng và giá trị. Xem thêm trong vts 14. VTS,
Council Tax Guidance Manual. 2013: UK.
i

ii


iii

Cơ chế ‘29’ được xây dựng dựa trên nghiên cứu của Nikken Sekkei về quản lý khu trung tâm có tham khảo
mô hình nhiều quốc gia khác về khai thác đô thị nén và tăng cường không gian công cộng 17.
HCPC,
N. Sekkei, and H. DUPA, Hochiminh city central area zoning plan. 2012: Hochiminh city.



Tài liệu bạn tìm kiếm đã sẵn sàng tải về

Tải bản đầy đủ ngay

×

×