Tải bản đầy đủ

Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam( Luận án tiến sĩ)

1

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM

TRƢỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÀNG TP. HỒ CHÍ MINH

VÕ VĂN CẦN

NGHIÊN CỨU CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT
VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN THUỘC
NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SỸ KINH TẾ

Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2014


2


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM

TRƢỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÀNG THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

VÕ VĂN CẦN

NGHIÊN CỨU CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT
VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN THUỘC
NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SỸ KINH TẾ
Chuyên ngành: Tài chính - Ngân hàng
Mã số: 62 34 02 01

Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2014


3

LỜI CAM ĐOAN
Tôi tên là: Võ Văn Cần
Sinh ngày 30 tháng 12 năm 1970
Quê quán: Xã Hậu Mỹ Bắc B, huyện Cái Bè, tỉnh Tiền Giang.
Hiện công tác tại: Trung tâm Điều hành chƣơng trình chống ngập nƣớc
TP.HCM, số 10 - Trần Nhật Duật, Quận 1- TP. HCM.
Là nghiên cứu sinh khóa: 14 của Trƣờng Đại Học Ngân Hàng Tp.Hồ Chí
Minh. Mã số học viên:
Cam đoan đề tài: “Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn Đầu tư XDCB
thuộc nguồn vốn NSNN ở Việt Nam”
Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. Đỗ Văn Thành.
Đề tài đƣợc thực hiện tại Trƣờng Đại Học Ngân Hàng Tp.Hồ Chí Minh
Đề tài này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu có
tính độc lập riêng, không sao chép bất kỳ tài liệu nào và chƣa đƣợc công bố toàn bộ
nội dung này bất kỳ ở đâu; các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận văn đƣợc chú
thích nguồn gốc rõ ràng, minh bạch.
Tôi xin chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về lời cam đoan danh dự của tôi.


Tp.Hồ Chí Minh, ngày 5 tháng 03 năm 2014
TÁC GIẢ

VÕ VĂN CẦN


4

MỤC LỤC
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục các bảng, các sơ đồ, biểu đồ
MỞ ĐẦU
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ
CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN
NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC .................................................................... 16
1.1. TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN
SÁCH NHÀ NƢỚC................................................................................... 16
1.1.1. Các khái niệm liên quan đầu tƣ ngân sách Nhà nƣớc, đầu tƣ công ......... 16
1.1.2. Đặc điểm chi đầu tƣ xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nƣớc ............... 23
1.1.3. Các nguyên tắc chủ yếu của công tác quản lý, sử dụng nguồn vốn
đầu tƣ xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc .............. 26
1.1.4. Hiệu quả vốn đầu tƣ xây dựng cơ và chỉ tiêu đánh giá ........................... 30
1.2. MỤC TIÊU YÊU CẦU VÀ NỘI DUNG CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM
SÁT VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH
NHÀ NƢỚC .............................................................................................. 38
1.2.1. Khái niệm, mục đích, của cơ chế kiểm tra, giám sát ............................... 38
1.2.2. Mục tiêu kiểm tra, giám sát ..................................................................... 44
1.2.3. Sự cần thiết khách quan hoạt động kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ xây
dựng cơ bản có nguồn ngân sách nhà nƣớc ............................................. 47
1.2.4. Cơ sở lý thuyết nghiên cứu kiểm tra, giám sát ........................................ 51
1.3. MÔ HÌNH VÀ KINH NGHIỆM CÁC NƢỚC .............................................. 56
1.3.1. Mô hình kiểm tra, giám sát của các nƣớc trên thế giới ........................... 56
1.3.2. Kinh nghiệm tổ chức bộ máy kiểm tra, giám sát ở một số nƣớc ............. 57
1.3.3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam ........................................................ 60


5

KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ........................................................................................ 63
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN
ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN THUỘC NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH
NHÀ NƢỚC ............................................................................................................. 64
2.1. TÌNH HÌNH ĐẦU TƢ VIỆT NAM ............................................................... 64
2.1.1. Cơ cấu đầu tƣ các thành phần kinh tế ...................................................... 64
2.1.2. Đầu tƣ theo ngành kinh tế ........................................................................ 66
2.1.3. Đầu tƣ theo vùng kinh tế.......................................................................... 68
2.1.4. Khái quát về hiệu quả đầu tƣ giai đoạn 2001 – 2013 .............................. 69
2.2. THỰC TRẠNG LÃNG PHÍ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM...................... 72
2.2.1. Lãng phí do công tác quy hoạch .............................................................. 74
2.2.2. Suất vốn đầu tƣ công Việt Nam cao ........................................................ 75
2.2.3. Lãng phí do đầu tƣ thiếu sự kết nối đồng bộ ........................................... 75
2.2.4. Phân bổ vốn đầu tƣ dàn trải ..................................................................... 76
2.2.5. Tình hình nợ đọng xây dựng cơ bản ngân sách nhà nƣớc và áp lực nợ
công tăng nhanh ....................................................................................... 76
2.2.6. Lãng phí do cơ cấu đầu tƣ công không hợp lý ........................................ 78
2.3. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT ĐẦU TƢ XÂY
DỰNG CƠ BẢN THUỘC NGUỒN VỐN NSNN Ở VIỆT NAM ........... 81
2.3.1. Hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tƣ công ................................................. 81
2.3.2. Nhận xét đánh giá hệ thống kiểm tra, giám sát ..................................... 118
2.3.3. Nguyên nhân hạn chế đối với công tác kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ
xây dựng cơ bản thuộc ngân sách nhà nƣớc ............................................ 138
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ..................................................................................... 156
CHƢƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM
SÁT VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ
NƢỚC ..................................................................................................................... 158


6

3.1. CƠ SỞ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA,
GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN
SÁCH NHÀ NƢỚC................................................................................. 158
3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VỐN
ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ
NƢỚC ...................................................................................................... 160
3.2.1. Giải pháp về thể chế chính sách ............................................................ 160
3.2.2. Hoàn thiện chính sách có liên quan ....................................................... 167
3.2.3. Giải pháp về tổ chức bộ máy ................................................................. 171
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ...................................................................................... 179
KẾT LUẬN ............................................................................................................ 181
TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 186


7

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BQLDA

:

Ban quản lý dự án

CNH, HĐH

:

Công nghiệp hóa, hiện đại hóa

FDI

:

Khu vực kinh tế có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài

ICOR

:

Incremental Capital - Output Rate.
(Hiệu quả sử dụng tổng hợp của vốn đầu tƣ phát triển)

KTNN

:

Kiểm toán Nhà nƣớc

GSĐTCĐ

:

Giám sát đầu tƣ cộng đồng

HĐND

:

Hội đồng nhân dân

NSNN

:

Ngân sách Nhà nƣớc

NXB

:

Nhà xuất bản

UBND

:

Uỷ ban nhân dân

TFP

:

Total-factor productivity (năng suất nhân tố tổng hợp)

TP. HCM

:

Thành phố Hồ Chí Minh

TSCĐ

:

Tài sản cố định

XDCB

:

Xây dựng cơ bản

XHCN

:

Xã hội chủ nghĩa

VCCI

:

Phòng Thƣơng mại và Công nghiệp Việt Nam

WB

:

Ngân hàng Thế giới ( World bank)

WTO

:

Tổ chức thƣơng mại thế giới (World Trade Organization)


8

DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, HÌNH
DANH MỤC CÁC BẢNG

Trang

Bảng 1. 1: So sánh sự khác nhau giữa các khái niệm ......................................42
Bảng 1. 2: Sự khác biệt giữa khi vực công và khu vực tƣ ...............................55
Bảng 2. 1: Cơ cấu đầu tƣ theo chủ thể đầu tƣ (giá hiện hành) .........................64
Bảng 2. 2: Cơ cấu vốn đầu tƣ từ 2000 - 2012 theo chủ thể đầu tƣ (giá hiện
hành) .................................................................................................................65
Bảng 2. 3: Đầu tƣ vào các ngành ......................................................................67
Bảng 2. 4:Tỷ trọng (cơ cấu) đầu tƣ của chủ thể đầu tƣ đối với từng ngành.....67
Bảng 2. 5: ICOR của nền kinh tế Việt Nam .....................................................70
Bảng 2. 6: ICOR theo thành phần của nền kinh tế ...........................................71
Bảng 2. 7: ICOR của các nền kinh tế thời kỳ tăng trƣởng nhanh ....................71
Bảng 2. 8: Nợ công của Việt Nam năm 2011 ..................................................77
Bảng 2. 9: Chất lƣợng quản lý đầu tƣ công ......................................................83
Bảng 2. 10: Đại biểu chyên trách trong Quốc hội ............................................90
Bảng 2. 11: Sự tham gia của hộ gia đình vào quá trình ra quyết định và giám
sát các công trình cơ sở hạ tầng ở các xã thuộc Chƣơng trình 135 ở các tỉnh
Lai Châu, Lào Cai, Bình Phƣớc và Sóc Trăng .................................................96
Bảng 2. 12: Số lƣợng các hội/ hiệp hội ở Việt Nam ......................................100
Bảng 2. 13: Tổng hợp tình hình giám sát, đánh giá đầu tƣ ............................114
Bảng 2. 14: Số dự án vi phạm ........................................................................116
Bảng 2. 15: Tổng hợp tình hình sai phạm qua báo cáo giám sát, đánh giá đầu
tƣ .....................................................................................................................117
Bảng 2. 16: Đại biểu chyên trách trong Quốc hội ..........................................118
Bảng 2. 17: Xếp hạng của tổ chức minh bạch Chỉ số cảm nhận minh bạch của
Việt Nam (2001-2010) ...................................................................................121
Bảng 2. 18: Khảo sát lý do cán bộ, công chức có ý định bỏ việc trong các cơ
quan nhà nƣớc ................................................................................................144


9

DANH MỤC BIỂU ĐỒ
Biểu đồ 2.1 : Nợ công và nợ nƣớc ngoài của Việt Nam 2002 - 2011 ............78
Biểu đồ 2. 2: Tỷ lệ các đơn vị gây ra thất thoát lãng phí đầu tƣ XDCB nguồn
NSNN .............................................................................................................84
Biểu đồ 2. 3: Sự tham gia ngƣời dân vào quá trình đƣa ra quyết định và giám
sát các công trình cơ sở hạ tầng .....................................................................95
Biểu đồ 2. 4: Số dự án đƣợc giám sát, đánh giá ...........................................115
Biểu đồ 2. 5: Tỷ lệ dự án đƣợc giám sát, đánh giá .......................................115
Biểu đồ 2. 6: Số dự án vi phạm ....................................................................117
Biểu đồ 2. 7: Thông tin đáp ứng nhu cầu của hộ gia đình về ngân sách và kế
hoạch của xã (trong số những ngƣời quan tâm) ...........................................122
Biểu đồ 2. 8: Lòng tin ngƣời dân về nỗ lực chống tham nhũng Chính phủ .124
Biểu đồ 2. 9: Mức độ sẵn lòng tố cáo tham nhũng ngƣời dân .....................124
Biểu đồ 2. 10: Cán bộ công chức làm gì khi lƣơng không đủ sống .............144

DANH MỤC CÁC HÌNH
Hình 2.1: Nhận dạng lãng phí thất thoát đầu tƣ XDCB nguồn NSNN ..........72
Hình 2.2. Các nội dung thực hiện đánh giá đầu tƣ công ..............................112
Hình 2.3. Hệ thống các tổ chức đánh giá đầu tƣ công .................................112


10

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Kinh nghiệm các nƣớc cho thấy quá trình hiện đại hóa nhanh nhất thƣờng đi
kèm tình trạng tham nhũng tăng cao nhất. Điều này xảy ra chủ yếu là do chế độ điều
hành và giám sát không theo kịp sự tăng trƣởng về tài sản và vốn khi diễn ra quá
trình hiện đại hoá nhanh chóng. Hay nói cách khác thể chế hiện tại của Việt Nam
không khắc phục những mâu thuẫn giữa ngƣời chủ và ngƣời đại diện, nhiều khoảng
trống cần phải lấp đầy để cải thiện nguồn lực tài chính công.
Thực tiễn cho thấy nguồn lực tài chính công Việt Nam bị sử dụng lãng phí,
kém hiệu quả. Quản trị công Việt Nam đã bộ lộ nhiều yếu kém, trong đó có vai trò,
trách nhiệm của hệ thống kiểm tra, giám sát. Đây là đề tài nóng ở nghị trƣờng Quốc
hội, luôn thu hút sự quan tâm chú ý của ngƣời dân và xã hội. Điều này cho thấy áp
lực xã hội đối với trách nhiệm các cơ quan kiểm tra, giám sát nói chung và cơ quan
dân cử nói riêng phải làm tốt hơn trách nhiệm của mình. Nhà nƣớc sớm hoàn thiện
cơ chế kiểm tra, giám sát để bảo đảm nguồn lực tài chính công đƣợc sử dụng có
hiệu quả theo tinh thần Chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội 2011 - 2020 - Văn Kiện
Đại hội XI của Đảng: “Tăng cƣờng công tác giám sát, thực hiện dân chủ, tạo cơ chế
để nhân dân giám sát các công việc có liên quan đến ngân sách, tài sản của Nhà
nƣớc. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan chức năng, khuyến khích phát
hiện và xử lý nghiêm các hành vi tham nhũng, lãng phí. Tăng cƣờng công tác giám
sát, thực hiện dân chủ, tạo cơ chế để nhân dân giám sát các công việc có liên quan
đến ngân sách, tài sản của Nhà nƣớc. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan
chức năng, khuyến khích phát hiện và xử lý nghiêm các hành vi tham nhũng,
lãng phí”.
Xuất phát từ thực tiễn đó, đề tài “Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn
đầu tư XCDB thuộc nguồn vốn Ng n sách Nh nư c ở Việt Nam” đƣợc xác lập

nhƣ một yêu cầu cần thiết đặt ra trong tình hình hiện nay.


11

2. Mục đích nghiên cứu
Mục đích chung cốt lõi của luận án là phân tích, đánh giá hiệu quả hệ thống
kiểm tra, giám sát đầu tƣ xây dựng cơ bản nguồn NSNN ở Việt Nam, những nhân tố
nào tác động đến hiệu quả hoạt động hệ thống kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ XDCB
nguồn NSNN ở Việt Nam.
- Hệ thống hoá những vấn đề lý luận cơ bản về đầu tƣ công, cơ chế kiểm tra,
giám sát đầu tƣ công ở Việt Nam.
- Khảo sát thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát đầu tƣ XDCB thuộc nguồn
NSNN, phân tích hạn chế yếu kém trong các tổ chức bộ máy kiểm tra, giám sát; xác
định rõ những tồn tại, hạn chế trong hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tƣ XDCB thuộc
nguồn vốn NSNN.
- Qua nghiên cứu bài học kinh nghiệm mô hình kiểm tra, giám sát các nƣớc
đề xuất các giải pháp thích hợp hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ
XDCB thuộc nguồn vốn NSNN, góp phần hoàn thiện thể chế nhà nƣớc quản lý đầu
tƣ công ở Việt Nam.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tƣợng nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là lý luận và thực tiễn cơ chế kiểm tra, giám
sát chi đầu tƣ XDCB thuộc nguồn vốn NSNN ở Việt Nam.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu của đề tài là thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát vốn
đầu tƣ XDCB nguồn NSNN trong giai đoạn 2001 - 2010 và những năm gần đây, đề
tài không đi sâu phân tích về nội dung kiểm tra, giám sát và đánh giá hiệu quả vốn
đầu tƣ xây dựng cơ bản nguồn NSNN.
4. Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan
Có thể đề cập đến một số công trình nghiên cứu tiêu biểu về vấn đề đầu tƣ cơ
bản và cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản nguồn ngân sách nhà
nƣớc nhƣ sau:


12

- Công trình nghiên cứu của nhóm tác giả Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang
Thái vào năm 2011 với tên đề tài “Đầu tư công - Thực trạng và tái cơ cấu”. Nhóm
tác giả đã phân tích những ƣu, khuyết điểm trong chính sách và thực tiễn quản lý
đầu tƣ công trong thời gian qua ở Việt Nam, qua đó đề xuất ý tƣởng nhằm nâng cao
hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam.
- Công trình nghiên cứu “Các chế tài hạn chế phòng ngừa và xử lý lãng phí
thất thoát trong đầu tư xây dựng” của tác giả Phạm Sỹ Liêm vào năm 2007 đã đề
xuất các chế tài xử lý những đối tƣợng không thực hiện đúng quy định pháp luật
gây lãng phí, thất thoát, tham nhũng trong quá trình thực hiện đầu tƣ xây dựng, đề
xuất bổ sung hoàn chỉnh cơ chế chính sách liên quan đến đầu tƣ xây dựng.
- Có thể đề cập đến “Báo cáo rà soát nâng cao hiệu quả đầu tư của nền kinh
tế Việt Nam hiện nay” của Bộ kế hoạch và Đầu tƣ vào năm 2011, báo cáo chỉ ra hệ
thống rào cản đối với hiệu quả đầu tƣ của kinh tế Việt Nam. Qua đó đề xuất một số
giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tƣ công Việt Nam.
- Công trình nghiên cứu “Lập ngân sách theo kết quả đầu ra và sự vận dụng
vào trong quản lý chi tiêu công của Việt Nam” của tác giả Sử Đình Thành vào năm
2004, đề tài đã hệ thống hoá và phát triển lý luận về quản lý chi tiêu công trong nền
kinh tế thị trƣờng, phân tích và đánh giá thực trạng lập và quản lƣ chi tiêu công Việt
Nam. Đề xuất các giải pháp xây dựng khuôn khổ lập ngân sách theo kết quả đầu ra
trong quản lƣ chi tiêu công ở Việt Nam.
- Năm 2012, tác giả Sử Đình Thành tiếp tục nghiên cứu vấn đề này với đề tài
“Nghiên cứu hoàn thiện hệ thống giám sát và đánh giá chi tiêu công ở Việt Nam”.
Mục đích cơ bản của đề tài là hƣớng tới hoàn thiện thiết lập hệ thống M&E chi tiêu
công dựa trên kết quả. Hệ thống M&E chi tiêu công dựa trên kết quả là phƣơng thức
quản trị công hiện đại, cung cấp công cụ đo lƣờng kết quả chi tiêu công và gắn chi
tiêu công với mục tiêu ƣu tiên. Nghiên cứu hƣớng tới mục tiêu tìm kiếm cách thức
phát triển hệ thống M&E phù hợp với bối cảnh hội nhập của Việt Nam, nhằm tăng
cƣờng cải cách khu vực công hƣớng tới phát triển bền vững.


13

- Công trình nghiên cứu “Chống thất thoát lãng phí trong đầu tư XDCB từ
vốn ngân sách: Phân tích từ góc độ của Kiểm toán nhà nước” của tác giả Hồ Minh
Thế vào năm 2010. Đề tài đã nhận diện một số vấn đề thƣờng gặp gây thất thoát
lãng phí trong đầu tƣ XDCB từ nguồn vốn NSNN qua thực tiễn hoạt động KTNN.
Từ đó đề ra giải pháp hoàn thiện công tác phòng chống thất thoát lãng phí trong đầu
tƣ công ở Việt Nam.
Ngoài ra còn các công trình nghiên cứu của các cơ quan nhà nƣớc, bộ ngành
ở Việt Nam nhƣ Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính, Tổng hội xây dựng Việt
Nam, một số tổ chức quốc tế đã công bố các báo cáo, báo cáo thƣờng niên, nghiên
cứu, đánh giá, ấn phẩm trong đó có đề cập đến chi tiêu công của Việt Nam. Cụ thể
nhƣ: WB công bố các báo cáo và các ấn phẩm về KTXH Việt Nam (Báo cáo phát
triển Việt Nam, Việt Nam quản lƣ chi tiêu công để tăng trƣởng và giảm nghèo…).
Nhìn chung các công trình nghiên cứu trên do cá nhân các nhà khoa học hoặc do
các cơ quan công bố, với mức độ khác nhau đều có chung nhận định về hiệu quả
đầu tƣ từ nguồn vốn NSNN ở Việt Nam còn thấp, các nghiên cứu chỉ ra nguyên
nhân thất thoát, lãng phí, tham nhũng, tiêu cực… Tuy nhiên đến nay vẫn chƣa có
một công trình nghiên cứu nào nghiên cứu một cách có hệ thống về hệ thống cơ chế
kiểm tra, giám sát vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN…
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phƣơng pháp nghiên cứu lý luận
Phân tích, tổng hợp, hệ thống hoá, khái quát hoá, các nội dung chủ yếu trong
các tài liệu từ các công trình nghiên cứu liên quan đã công bố, báo cáo tổng kết của
các cơ quan, báo chí, tập chí và kinh nghiệm của các nƣớc trong kiểm tra, giám sát
vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN để xây dựng cơ sở lý luận về đầu tƣ công, cơ
chế kiểm tra, giám sát đầu tƣ công ở Việt Nam...
5.2. Phƣơng pháp nghiên cứu thực tiễn
5.2.1. Phương pháp điều tra bằng bảng hỏi
Đây là phƣơng pháp nghiên cứu chính của đề tài. Tác giả xây dựng bảng hỏi
nhằm khảo sát thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ XDCB nguồn NSNN


14

trong giai đoạn 2001 - 2010 và những năm gần đây. Từ đó, tác giả phân tích tổng
hợp các kết quả khảo sát thực tế, kết hợp với nghiên cứu lý thuyết để đánh giá thực
trạng cơ chế chính sách kiểm tra, giám sát đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN.
5.2.2. Phương pháp phỏng vấn
Tiến hành phỏng vấn các bên có liên quan nhƣ chủ đầu tƣ, ban quản lý dự
án, nhà thầu, đơn vị tƣ vấn thiết kế, cơ quan quản lý nhà nƣớc, ngƣời dân để làm rõ
hơn thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ XDCB nguồn NSNN và những
tồn tại, nguyên nhân...
5.2.3. Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia
Tiến hành lấy ý kiến chuyên gia, các nhà khoa học trong lĩnh vực liên quan
thông qua các tài liệu hội thảo, toạ đàm, bài báo… để làm rõ hơn cho lý luận cũng
nhƣ thực trạng đƣợc nghiên cứu trong đề tài.
6. Những đóng góp của luận án
- Bổ sung làm rõ nội hàm một số khái niệm: đầu tƣ công, cơ sở lý luận về kiểm
tra, giám sát đầu tƣ công.
- Luận án chỉ rõ những yếu kém mang tính hệ thống của các cơ quan kiểm tra,
giám sát; chỉ ra những khoảng trống trong hệ thống kiểm tra, giám sát gây lãng phí
nguồn lực, thiếu hiệu quả trong sự tƣơng hỗ lẫn nhau trong hệ thống kiểm tra,
giám sát.
- Luận án làm rõ những nguyên nhân hạn chế cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu
tƣ XDCB nguồn NSNN.
- Giúp cho Chính phủ hoàn thiện hệ thống kiểm tra, giám sát đánh giá chi phí
đầu tƣ XDCB nguồn NSNN.
- Nâng cao hiệu quả và hiệu lực cơ quan dân cử, tổ chức xã hội đối với kiểm
tra, giám sát vốn đầu tƣ XDCB nguồn NSNN.
7. Tên và kết cấu luận án
Luận án đƣợc chia làm ba chƣơng, bao gồm:
Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về đầu tƣ XDCB, cơ chế kiểm tra, giám sát đầu tƣ
XDCB thuộc nguồn NSNN


15

Chƣơng 2 : Thực trạng cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ XDCB thuộc
nguồn vốn NSNN
Chƣơng 3: Giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tƣ XDCB
nguồn NSNN


16

CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ CƠ CHẾ KIỂM
TRA, GIÁM SÁT VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN
SÁCH NHÀ NƢỚC
1.1. TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGUỒN NGÂN SÁCH
NHÀ NƢỚC
1.1.1. Các khái niệm liên quan đầu tƣ ngân sách Nhà nƣớc, đầu tƣ công
- Thể chế, cơ chế
+ Thể chế là những quy định, quy tắc, luật lệ của một chế độ xã hội, buộc các
cá nhân và các tổ chức phải tuân thủ nhằm hƣớng vào lợi ích của cộng đồng.
+ Thể chế là những ràng buộc mà con ngƣời tạo ra để định hƣớng cho những
tƣơng tác giữa ngƣời với ngƣời. Nếu chúng phát triển tốt thì sẽ khích lệ con ngƣời
hành động theo hƣớng tạo ra những kết quả tốt đẹp hoặc ngƣợc lại [16]. Thể chế thể
hiện bản chất, chức năng và vai trò của Nhà nƣớc đƣơng quyền và nó xác định việc
hình thành cơ chế tƣơng ứng.
+ Thể chế là các quy định theo đó các cá nhân, công ty và nhà nƣớc tác động
lẫn nhau [16]. Thể chế có thể chính thức (luật và quy định) hay không chính thức
(nguyên tắc ứng xử). Các thể chế tạo thói quen và niềm tin nhằm củng cố, duy trì và
tái tạo lại các nguyên tắc hiện hữu.
+ Cơ chế là cách thức sắp xếp tổ chức để làm đƣờng hƣớng, cơ sở cho sự vận
động của một sự vật hay hiện tƣợng [12].
+ Cơ chế là hệ thống các mối quan hệ hữu cơ, liên quan đến cách thức tổ
chức, hoạt động, cách thức tồn tại và phát triển của sự vật, hiện tƣợng. Nói cách
khác cơ chế là cách thức hoạt động của một tập hợp các yếu tố phụ thuộc vào nhau,
là cách thức theo đó một quá trình đƣợc thực hiện.
Thuật ngữ cơ chế có nguồn gốc từ khoa học tự nhiên. Tuy nhiên từ những năm
1970, thuật ngữ cơ chế đƣợc dùng khá phổ biến trong lĩnh vực kinh tế - xã hội.
Thuật ngữ cơ chế trong kinh tế - xã hội bao gồm chính sách và phƣơng pháp quản
lý. Đây là những phạm trù vừa mang tính khách quan, vừa mang tính chủ quan. Cơ


17

chế còn đƣợc hiểu là phƣơng thức liên hệ giữa các bộ phận, các yếu tố cấu thành hệ
thống và nguyên tắc vận hành của hệ thống đó trong quá trình đi tới một mục tiêu
nhất định.
- Cơ chế quản lý là phƣơng thức mà qua đó nhà nƣớc sử dụng các công cụ
quản lý tác động vào quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính để
hƣớng vào đạt những mục tiêu đã định[7].
- Cơ chế quản lý kinh tế là việc sử dụng các hình thức, biện pháp hay các
công cụ nhằm kích hoạt, điều chỉnh hoặc hạn chế một số hoạt động nào đó, hƣớng
tới việc nâng cao hiệu quả trong các hoạt động kinh tế. Trong đó bao gồm các công
cụ quản lý vĩ mô và quản lý vi mô.
- Chính sách, chính sách công
Chính sách là chủ trƣơng và các biện pháp của một đảng phái, một chính phủ
trong các lĩnh vực chính trị - xã hội [3].
Theo tác giả James Anderson, chính sách là một quá trình hành động có mục
đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải
quyết vấn đề [75].
Chính sách là do một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đƣa ra. Chính
sách đƣợc ban hành căn cứ vào đƣờng lối chính trị chung và tình hình thực tế.
Chính sách đƣợc ban hành bao giờ cũng nhắm đến một mục đích nhất định, nhằm
thực hiện một mục tiêu ƣu tiên nào đó.
Theo tác giả William Jenkin, chính sách công là một tập hợp các quyết định có
liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm các nhà chính trị gắn liền
với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các mục tiêu đó [75].
Còn tác giả William N. Dunn, định nghĩa chính sách công là một kết hợp phức
tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành
động, do các cơ quan Nhà nƣớc hay các quan chức Nhà nƣớc đề ra [75].
Tác giả B. Guy Peter cho rằng, chính sách công là toàn bộ các hoạt động của
Nhà nƣớc có ảnh hƣởng một cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi
công dân [75].


18

- Đầu tƣ
Trong đời sống kinh tế - xã hội, dƣới các góc độ khác nhau, khái niệm đầu tƣ
đƣợc giải thích khác nhau. Có thể đề cập các góc độ nhƣ sau:
Xét trên góc độ tiêu dùng: đầu tƣ đƣợc hiểu là sự hy sinh tiêu dùng hiện tại để
đƣợc tiêu dùng lớn hơn trong tƣơng lai.
Xét trên góc độ rủi ro: đầu tƣ đƣợc quan niệm là một hoạt động mạo hiểm, đó
là sự đánh đổi mọi nguồn lực có thực hôm nay để hy vọng đạt đƣợc một lợi ích lớn
hơn trong tƣơng lai. Gọi là mạo hiểm vì niềm hy vọng này có thể thành hiện thực
hoặc không thành hiện thực.
Theo nghĩa rộng, đầu tƣ đƣợc hiểu là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để
tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu hút về cho ngƣời đầu tƣ kết quả nhất định
trong tƣơng lai lớn hơn các nguồn lực bỏ ra, nguồn lực đó có thể là tiền, các tài
nguyên thiên nhiên, sức lao động và trí tuệ.
Từ những khái niệm khác nhau có thể hiểu một cách chung nhất: Đầu tư l
quá trình bỏ vốn ở hiện tại nhằm mục đích thu hiệu quả l n hơn trong tương lai,
vốn bỏ v o đầu tư gọi l vốn đầu tư.
- Đầu tƣ công (theo dự thảo Luật đầu tƣ công) là việc sử dụng vốn Nhà nƣớc
để đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không có
khả năng hoàn vốn trực tiếp [57].
“Vốn nhà nƣớc” trong đầu tƣ công bao gồm: Vốn ngân sách nhà nƣớc chi đầu
tƣ phát triển theo quy định của Luật Ngân sách nhà nƣớc; Vốn huy động của Nhà
nƣớc từ Trái phiếu Chính phủ; Trái phiếu chính quyền địa phƣơng; Công trái quốc
gia và các nguồn vốn khác của Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật, trừ vốn tín
dụng do nhà nƣớc bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của nhà nƣớc.
Theo khái niệm trên thì đầu tƣ công đƣợc hiểu là việc sử dụng nguồn vốn nhà
nƣớc để đầu tƣ vào các chƣơng trình dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội,
không nhằm mục đích kinh doanh, lĩnh vực đầu tƣ công bao gồm:
+ Chƣơng trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã
hội, môi trƣờng, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tƣ không có điều kiện


19

xã hội hoá thuộc lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục
đào tạo và các lĩnh vực khác.
+ Chƣơng trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc,
đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm,
sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp.
+ Các dự án đầu tƣ của cộng đồng dân cƣ, tổ chức chính trị - xã hội - nghề
nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp đƣợc hỗ trợ từ vốn nhà nƣớc theo quy định pháp
luật.
+ Chƣơng trình mục tiêu, dự án đầu tƣ công khác theo quyết định của Chính
phủ [57].
Theo lý thuyết kinh tế học, đầu tƣ công là việc đầu tƣ để tạo năng lực sản xuất
và cung ứng hàng hoá công cộng và chi tiêu chính phủ là các khoản chi của chính
phủ để cung ứng hàng hoá công cộng nhƣ xây dựng đƣờng sá, trƣờng học, dịch vụ
phòng và chữa bệnh, bảo đảm an ninh quốc phòng... Hàng hoá công cộng phải thoả
mãn hai đặc tính: không có tính cạnh tranh và không có tính loại trừ. Trên thực tế,
chính phủ của nhiều nƣớc, trong đó có Việt Nam đảm nhận chức năng rộng hơn.
Chính phủ không chỉ sản xuất và cung ứng hàng hoá công cộng mà còn sản xuất và
cung ứng nhiều hàng hoá khác mà không có hai thuộc tính nêu trên. Chẳng hạn nhƣ
đầu tƣ của các doanh nghiệp nhà nƣớc sản xuất kinh doanh sắt thép, hoá chất, rƣợu
bia, dịch vụ ngân hàng, du lịch... Ở một số nƣớc hàng hoá có rất nhiều loại, hàng
hoá vốn đƣợc coi là công cộng hiện nay chính phủ thuê khoán cho các công ty tƣ
nhân thực hiện, nhƣ xây dựng đƣờng sá, vận tải công cộng, dạy học thậm chí cả bảo
đảm an ninh trật tự công cộng. Trong những trƣờng hợp này, đầu tƣ mà các công ty
tƣ nhân thực hiện để sản xuất và cung ứng hàng hoá công cộng thuê cho nhà nƣớc.
Trong quan niệm này, đầu tƣ công đƣợc xét không phải từ góc độ mục đích
(có sản xuất hàng hoá công cộng hay không, có mang tính kinh doanh hay phi lợi
nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tƣ: Đầu tư công là đầu
tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: vốn
ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát


20

triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các
vốn khác do Nhà nước quản lý [2].
Đầu tƣ công ở đây đƣợc hiểu là phần đầu tƣ nhằm cung cấp những dịch vụ,
hàng hoá công (đƣờng sá giao thông công cộng, dịch vụ hành chính, giáo dục phổ
thông…), mà không bao hàm vốn nhà nƣớc trong khối doanh nghiệp nhà nƣớc.
Dƣới góc độ kinh tế, đầu tƣ công là việc đầu tƣ để tạo ra năng lực sản xuất và
cung ứng hàng hoá công cộng cũng nhƣ đáp ứng chi tiêu Chính phủ. Theo quan
niệm này, hàng hoá công cộng phải do Chính phủ cung cấp và cung cấp hàng hoá
công không vì mục tiêu lợi nhuận, nhƣng trong điều kiện xã hội hoá nhƣ hiện nay
nhiều doanh nghiệp tƣ nhân cũng tham gia vào cung cấp hàng hoá công cộng nhƣ
đƣờng sá, vận tải công cộng, giáo dục... thông qua hình thức hợp tác công tƣ (PPP)
đƣợc áp dụng khá phổ biến. Quan niệm khác cho rằng, đầu tƣ công là đầu tƣ do khu
vực công thực hiện đầu tƣ vào chƣơng trình dự án phục vụ phát triển kinh tế. Theo
quan niệm này, nếu các dự án đƣợc thực hiện bằng vốn ngân sách thì có thể đƣợc
coi là đầu tƣ công, nhƣng nếu thực hiện dự án bằng vốn xã hội hoá do tƣ nhân bỏ
vốn, việc xác định đây là khoản đầu tƣ công trở nên khó khăn.
Từ phân tích trên cho thấy có hai quan điểm tiếp cận về đầu tƣ công nhƣ sau:
Thứ nhất cách tiếp cận dựa vào tiêu chí sở hữu nhà nƣớc, tuy nhiên cách tiếp
cận này không giải thích đƣợc vấn đề xã hội hoá trong đầu tƣ công, mô hình hợp tác
công tƣ đang diễn ra ở Việt Nam và các nƣớc trên thế giới.
Thứ hai cách tiếp cận dựa trên tính “vô vị lợi” của hàng hoá công (không vì
mục tiêu lợi nhuận), tuy nhiên với các tiếp cận này thì không thể thu hút đƣợc các
nguồn lực xã hội tham gia đầu tƣ công, vì mục đích của đầu tƣ tƣ nhân là lợi nhuận,
do đó nếu đầu tƣ công phi lợi nhuận không thể thu hút nguồn lực xã hội tham gia.
Do dó đầu tư công l hoạt động đầu tư tạo ra h ng hoá dịch vụ công cộng
có thể từ nhiều nguồn vốn khác nhau: nguồn NSNN hoặc các nguồn vốn xã hội
hoá nhằm cải thiện môi trường đầu tư, tạo điều kiện kích thích đầu tư tư nh n v
đầu tư nư c ngo i phát triển. Vai trò quản lý nhà nƣớc trong đầu tƣ công là rất
quan trọng, nhà nƣớc có thể biến dự án đầu tƣ công “vô vị lợi” thành dự án có lợi


21

nhuận thông qua các công cụ: tài chính, thuế, chính sách đầu tƣ… để thu hút các
thành phần kinh tế tham gia đầu tƣ cơ sở hạ tầng theo định hƣớng nhà nƣớc. Các
nghiên cứu gần đây cho thấy đầu tƣ công ảnh hƣởng tới đầu tƣ của khu vực tƣ nhân
theo nhiều kênh khác nhau (Barth and Cordes, 1980; Blejer and Khan, 1984;
Aschauer, 1989; và Ramirez, 1994). Đầu tƣ công thúc đẩy đầu tƣ tƣ nhân nếu nó có
tính bổ trợ cho đầu tƣ tƣ nhân. Điều này chỉ xảy ra nếu đầu tƣ công tạo ra đƣợc các
hiệu ứng lan toả (spillover effect) đối với nền kinh tế. Doanh nghiệp tƣ nhân sẽ thu
đƣợc lợi nhuận cao hơn khi có đầu tƣ công, do vậy sẽ thúc đẩy đầu tƣ tƣ nhân. Tuy
nhiên, đầu tƣ công có thể dẫn đến hiện tƣợng chèn ép/lấn át (crowd out) đầu tƣ tƣ
nhân nếu nhƣ nó cạnh tranh nguồn lực với đầu tƣ tƣ nhân. Khả năng chèn ép đầu tƣ
tƣ nhân sẽ lớn nếu nhƣ đầu tƣ công đƣợc thực hiện bởi các doanh nghiệp nhà nƣớc
hoặc thông qua hình thức doanh nghiệp nhà nƣớc sẽ cạnh tranh với khu vực tƣ
nhân, làm giảm động cơ tham gia đầu tƣ của khu vực tƣ nhân.
Nhƣ vậy, về cơ bản các quốc gia đều hƣớng đến quản lý đầu tƣ công để hỗ trợ
tăng năng suất cho khu vực tƣ nhân và toàn bộ nền kinh tế.
Ph n biệt khái niệm chi đầu tư phát triển v chi đầu tư XDCB từ nguồn
NSNN
NSNN với tƣ cách là một quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất tham gia huy động và
phân phối vốn đầu tƣ thông qua hoạt động thu chi của ngân sách. Căn cứ vào tính
chất kinh tế thì chi tiêu công đƣợc chia thành chi thƣờng xuyên và chi đầu tƣ phát
triển. Trong chi đầu tƣ phát triển có: Chi XDCB từ nguồn ngân sách tập trung (xây
dựng các công trình hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn); Chi đầu
tƣ hỗ trợ các doanh nghiệp nhà nƣớc có sự tham gia quản lý, điều tiết của nhà nƣớc;
Chi hỗ trợ các quỹ hỗ trợ tài chính của nhà nƣớc; Chi dự trữ nhà nƣớc.
Như vậy, chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là một nội dung trong chi đầu tư
phát triển từ nguồn NSNN.
Chi đầu tƣ XDCB của NSNN là các khoản chi để đầu tƣ xây dựng các công
trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn. Chi đầu
tƣ XDCB có thể đƣợc thực hiện theo hình thức đầu tƣ xây dựng mới hoặc theo hình


22

thức đầu tƣ xây dựng mở rộng, cải tạo, nâng cấp, hiện đại hoá các tài sản cố định và
năng lực sản xuất phục vụ hiện có. Theo cơ cấu công nghệ của vốn đầu tƣ thì chi
đầu tƣ XDCB bao gồm chi xây lắp, chi thiết bị và chi khác. Thực chất chi đầu tƣ
XDCB của NSNN là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ
NSNN để đầu tƣ tái sản xuất tài sản cố định nhằm từng bƣớc tăng cƣờng, hoàn thiện
và hiện đại hoá cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế
quốc dân.[5]
Căn cứ vào phạm vi, tính chất và hình thức cụ thể, vốn đầu tƣ XDCB từ
NSNN đƣợc hình thành từ các nguồn sau:
- Nguồn thu trong nƣớc: thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ bán, cho thuê tài
sản, tài nguyên của đất nƣớc...
- Nguồn vốn nƣớc ngoài: vốn vay, vốn ODA, nguồn viện trợ phi Chính phủ.
Theo phân cấp quản lý ngân sách chia vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN thành:
- Vốn đầu tƣ XDCB của ngân sách trung ƣơng đƣợc hình thành từ các khoản
thu của ngân sách Trung ƣơng nhằm đầu tƣ vào các dự án phục vụ lợi ích quốc gia.
Nguồn vốn này đƣợc giao cho các Bộ Ngành quản lý, sử dụng.
- Vốn đầu tƣ XDCB của ngân sách địa phƣơng đƣợc hình thành từ các khoản
thu của ngân sách địa phƣơng nhằm đầu tƣ vào các dự án phục vụ cho lợi ích của
địa phƣơng đó. Nguồn vốn này thƣờng đƣợc giao cho các cấp chính quyền địa
phƣơng quản lý thực hiện.
Theo mức độ kế hoạch hoá, vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN đƣợc phân thành:
- Vốn đầu tƣ XDCB tập trung: nguồn vốn này đƣợc hình thành theo kế hoạch
với tổng mức vốn và cơ cấu vốn do Chính phủ quyết định giao cho từng bộ, ngành,
địa phƣơng.
- Vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn thu để lại theo Nghị quyết của Quốc hội: thu từ
thuế nông nghiệp, thu bán, cho thuê nhà của Nhà nƣớc, thu cấp đất, chuyển quyền
sử dụng đất...
- Vốn đầu tƣ XDCB theo chƣơng trình, dự án quốc gia.


23

- Vốn đầu tƣ XDCB thuộc NSNN nhƣng đƣợc để lại tại đơn vị để đầu tƣ tăng
cƣờng cơ sở vật chất nhƣ dầu khí, truyền hình, học phí...
Nguồn vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN phần lớn đƣợc sử dụng để đầu tƣ
cho các dự án không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp; có vốn đầu lớn; có tác dụng
chung cho nền kinh tế - xã hội, các thành phần kinh tế khác không có khả năng hoặc
không muốn tham gia đầu tƣ.
1.1.2. Đặc điểm chi đầu tƣ xây dựng cơ bản từ Ngân sách nhà nƣớc
1.1.2.1. Đặc điểm công trình x y dựng
Có thể đề cập đến các đặc điểm của công trình xây dựng nhƣ sau:
- Tính tổng hợp: dùng nhiều chủng loại vật tƣ, vật liệu; do nhiều ngƣời và nhiều đơn
vị hợp sức làm nên; do nhiều bộ phận có công năng khác nhau kết hợp lại mà thành.
- Tính cố định: gắn liền với đất đai, quy mô lớn, tốn kém.
- Tính đơn lẻ: khác nhau về địa điểm và điều kiện địa chất công trình, thời gian xây
dựng, về nguồn cung ứng vật liệu và nhiều thứ khác.
- Công việc xây dựng có chu kỳ sản xuất dài, quá trình xây dựng cần liên tục và
phối hợp với nhiều công đoạn; tính lƣu động của ngƣời và máy xây dựng; chịu ảnh
hƣởng thời tiết; chịu sự khống chế của thời gian xây dựng, của các nguồn lực huy
động và của các yêu cầu về chất lƣợng.
1.1.2.2. Đặc điểm chi đầu tư phát triển của Ng n sách nh nư c
Thứ nhất, chi đầu tƣ phát triển là khoản chi lớn của NSNN nhƣng không có
tính ổn định.
Chi đầu tƣ phát triển từ NSNN là yêu cầu tất yếu nhằm đảm bảo cho sự phát
triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Trƣớc hết chi đầu tƣ phát triển của NSNN
nhằm để tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ và vật tƣ hàng hoá
dự trữ cần thiết của nền kinh tế; đó chính là nền tảng bảo đảm cho sự phát triển kinh
tế - xã hội của mỗi quốc gia. Đồng thời, chi đầu tƣ phát triển của NSNN còn có ý
nghĩa là vốn mồi để tạo ra môi trƣờng đầu tƣ thuận lợi nhằm thu hút nguồn vốn
trong nƣớc và ngoài nƣớc đầu tƣ phát triển các hoạt động kinh tế xã hội theo định
hƣớng Nhà nƣớc trong từng thời kỳ. Quy mô và tỷ trọng chi NSNN cho đầu tƣ phát


24

triển trong từng thời kỳ phụ thuộc vào chủ trƣơng, đƣờng lối phát triển kinh tế - xã
hội của Nhà nƣớc và khả năng nguồn vốn NSNN. Đối với Việt Nam mặc dù khả
năng của NSNN còn hạn chế, song Nhà nƣớc luôn có sự ƣu tiên NSNN cho chi đầu
tƣ phát triển, chi đầu tƣ phát triển là một khoản đầu tƣ lớn của NSNN, có xu hƣớng
ngày càng tăng cả về số tuyệt đối và tỷ trọng trong tổng chi NSNN.
Tuy vậy, cơ cấu chi đầu tƣ phát triển của NSNN lại không có tính ổn định giữa
các thời kỳ phát triển kinh tế xã hội. Thứ tự và tỷ trọng ƣu tiên chi đầu tƣ phát triển
của NSNN cho từng nội dung chi, cho từng lĩnh vực kinh tế - xã hội thƣờng có sự
thay đổi lớn giữa các thời kỳ.
Thứ hai, xét theo mục đích kinh tế - xã hội thì chi đầu tƣ phát triển của NSNN
mang tính chất chi cho tích luỹ.
Chi đầu tƣ phát triển là những khoản chi nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật,
năng lực sản xuất phục vụ, tăng tích luỹ tài sản của nền kinh tế quốc dân. Mặt khác,
cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ đƣợc tạo ra thông qua các khoản
chi đầu tƣ phát triển của NSNN chính là nền tảng vật chất bảo đảm cho sự tăng
trƣởng kinh tế và phát triển kinh tế xã hội, làm tăng tổng sản phẩm quốc nội. Với ý
nghĩa đó, chi đầu tƣ phát triển của NSNN là chi cho tích luỹ.
Thứ ba, phạm vi và mức độ chi đầu tƣ phát triển của NSNN luôn gắn liền với
việc thực hiện mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của Nhà nƣớc trong từng
thời kỳ.
Chi NSNN cho đầu tƣ phát triển là nhằm để thực hiện các mục tiêu cụ thể của
kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của Nhà nƣớc trong từng thời kỳ. Kế hoạch phát
triển kinh tế xã hội là cơ sở, nền tảng trong việc xây dựng kế hoạch chi đầu tƣ phát
triển từ NSNN. Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của Nhà nƣớc trong từng thời kỳ
có ý nghĩa quyết định đến mức độ và thứ tự ƣu tiên chi NSNN cho chi đầu tƣ phát
triển. Chi đầu tƣ phát triển của NSNN gắn liền với kế hoạch phát triển kinh tế xã
hội nhằm để bảo đảm phục vụ tốt nhất cho việc thực hiện kế hoạch phát triển kinh
tế xã hội và hiệu quả chi đầu tƣ phát triển.


25

1.1.2.3. Đặc điểm chi đầu tư X y dựng cơ bản từ ng n sách Nh nư c
Ngoài những đặc điểm của đầu tƣ XDCB nói chung thì đầu tƣ XDCB từ
NSNN còn có những đặc điểm riêng nhƣ sau:
+ Quy mô vốn đầu tƣ lớn, có phạm vi ảnh hƣởng sâu rộng đến sự phát triển
kinh tế - xã hội; tạo ra sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế - xã hội của các vùng, các địa
phƣơng hoặc ngành của nền kinh tế.
+ Về khả năng thu hồi vốn: mặc dù tất cả các công trình XDCB từ NSNN đều
là những công trình có ý nghĩa quan trọng đối với toàn bộ nền kinh tế. Xong khả
năng thu hồi vốn lại rất thấp, thậm chí không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Do
vậy, các dự án này thƣờng không hấp dẫn các thành phần kinh tế khác. Nói cách
khác, đầu tƣ XDCB từ NSNN là hoạt động đầu tƣ chỉ hƣớng vào lĩnh vực mà các
thành phần kinh tế không đƣợc phép đầu tƣ (an ninh - quốc phòng) hoặc không
muốn đầu tƣ vì không thu đƣợc lợi ích trực tiếp, không có khả năng đầu tƣ do phải
sử dụng một lƣợng vốn đầu tƣ rất lớn...
- Nguồn vốn để thực hiện đầu tƣ là do NSNN cấp phát trực tiếp. Đây là một
đặc trƣng cơ bản để phân biệt với các hình thức đầu tƣ khác. Tuy nhiên, trên thực tế
các nguồn vốn đầu tƣ trong nền kinh tế thị trƣờng có mối quan hệ mật thiết và đan
xen nhau.
- Việc quản lý vốn đầu tƣ khó khăn, dễ bị thất thoát, lãng phí. Đây là một đặc
điểm quan trọng trong công tác quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN so với
các nguồn khác. Từ đó đòi hỏi việc quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN phải
đƣợc thƣờng xuyên chú trọng, quản lý vốn phải theo đúng quy định của luật pháp.
- Hoạt động đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN: Là hoạt động đầu tƣ chỉ sử dụng
vốn NSNN, hoặc chủ yếu bằng nguồn vốn NSNN. Nội dung phạm vi sử dụng
nguồn vốn này là:
Thứ nhất, xét trên phƣơng diện tổng thể nền kinh tế nguồn vốn đầu tƣ XDCB
từ NSNN đƣợc hình thành trên 2 kênh: từ khoản tích luỹ NSNN và khoản đi vay.


Tài liệu bạn tìm kiếm đã sẵn sàng tải về

Tải bản đầy đủ ngay

×