Tải bản đầy đủ

Phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình (Luận án tiến sĩ)

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ VĂN CƯỜNG

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2018


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ VĂN CƯỜNG


PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 934 04 10

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
1. PGS.TS. Lê Quốc Lý
2. PGS.TS. Vũ Sỹ Cường

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận án tiến sĩ “Phân cấp quản lý ngân sách địa
phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình” là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu và tài liệu trong luận án là trung thực và chưa được công bố
trong bất kỳ công trình nào. Tất cả những tham khảo và kế thừa đều được
trích dẫn và tham chiếu đầy đủ.
Tác giả Luận án

Lê Văn Cường


MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT
PHẦN NỘI DUNG
DANH MỤC CÁC BẢNG
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ
PHẦN MỞ ĐẦU

1

1. Tính cấp thiết của đề tài


1

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

3

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

3

4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án

4

5. Đóng góp mới về khoa học của luận án

7

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

7

7. Cơ cấu của luận án

8

Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

9

1.1. Nhóm các nghiên cứu về lý luận phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

9

1.2. Nhóm các nghiên cứu kinh nghiệm các nước về phân cấp ngân sách,
phân cấp quản lý ngân sách

11

1.3. Nhóm các nghiên cứu về thực trạng phân cấp quản lý ngân sách ở Việt
Nam và các nước

13

Chương 2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH
ĐỊA PHƯƠNG VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG

24

2.1. Ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước ở Việt Nam
2.2. Phâp cấp quản lý ngân sách địa phương
2.3. Kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách địa phương

24
35
59


Chương 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH
ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH

66

3.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội và sự ảnh hưởng đến phân cấp quản
lý ngân sách địa phương

66

3.2. Thực trạng khung pháp lý về phân cấp quản lý ngân sách địa phương
trên địa bàn tỉnh Ninh Bình

69

3.3. Kết quả thực hiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình

85

Chương 4. CÁC GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN
129
LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH
4.1. Định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh

129

4.2. Mục tiêu đổi mới và định hướng tăng cường quản lý ngân sách địa
132
phương
4.3. Một số đề xuất hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên
135
địa bàn tỉnh Ninh Bình
4.4. Một số kiến nghị đề xuất nhằm tiếp tục nghiên cứu phân cấp quản lý
159
ngân sách địa phương
KẾT LUẬN

167

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ

169

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BSCĐ :

Bổ sung cân đối

BSMT :

Bổ sung mục tiêu

CQĐP :

Chính quyền địa phương

CSHT :

Cơ sở hạ tầng

CTMTQG :
DNNN :
DNNQD :
ĐTPT :

Chương trình mục tiêu quốc gia
Doanh nghiệp nhà nước
Doanh nghiệp ngoài quốc doanh
Đầu tư phát triển

GPMB :

Giải phóng mặt bằng

GTGT :

Giá trị gia tăng

HĐND :

Hội đồng nhân dân

KTTT :

Kinh tế thị trường

KT-XH :

Kinh tế - xã hội

NSĐP :

Ngân sách địa phương

NSNN :

Ngân sách Nhà nước

NSTW :

Ngân sách Trung ương

QLNS :

Quản lý ngân sách

SXKD :

Sản xuất kinh doanh

TNCN :

Thu nhập cá nhân

TNDN :

Thu nhập doanh nghiệp

TTĐB :

Tiêu thụ đặc biệt

XHCN :

Xã hội chủ nghĩa

XSKT :

Xổ số kiến thiết

UBND :

Ủy ban nhân dân

XDCB :

Xây dựng cơ bản


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 3.1. Tổng thu NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2004-2015

86

Bảng 3.2. Số thu từ thuế, phí phân chia các cấp ngân sách tỉnh Ninh Bình

91

Bảng 3.3. Tổng hợp một số khoản thu chủ yếu từ thuế, phí giai đoạn 2004-2015

95

Bảng 3.4. Số thu một số sắc thuế chủ yếu từ thuế, phí giai đoạn 2004-2015

97

Bảng 3.5. Tổng hợp số thu thuế GTGT toàn tỉnh giai đoạn 2004-2015

98

Bảng 3.6. Tổng hợp kết quả thu tiền sử dụng đất giai đoạn 2004-2015

99

Bảng 3.7. Tổng chi ngân sách ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh
Bình giai đoạn 2004-2015
Bảng 3.8. Tình hình thực hiện nhiệm vụ chi NSĐP giai đoạn 2011-2015
Bảng 3.9. Tổng chi cân đối NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 20112015, chia ra theo các cấp ngân sách

111
112
112

Bảng 3.10. Tình hình thực hiện nhiệm vụ chi cân đối ngân sách cấp tỉnh trên
địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2011-2015
Bảng 3.11. Tình hình thực hiện nhiệm vụ chi cân đối ngân sách cấp huyện trên
địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2011-2015
Bảng 3.12. Tình hình thực hiện nhiệm vụ chi cân đối ngân sách cấp xã trên địa
bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2011-2015
Bảng 3.13. Tình hình nợ đọng XDCB trên địa bàn tỉnh Ninh Bình tính đến
ngày 31/12/2014 (Không bao gồm nguồn vốn Trái phiếu Chính phủ)
Bảng 3.14. Bổ sung trợ cấp từ Ngân sách cấp tỉnh cho Ngân sách huyện trên
địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2004-2015
Bảng 3.15. Tỷ lệ giữa trợ cấp bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh với chi ngân sách
huyện của các huyện, thành phố trên địa bàn tỉnh Ninh Bình năm 2014
Bảng 3.16. Tỷ lệ giữa trợ cấp bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh với chi ngân sách
huyện của các huyện, thành phố trên địa bàn tỉnh Ninh Bình năm 2015
Bảng 3.17. Bổ sung trợ cấp từ Ngân sách cấp huyện cho Ngân sách xã trên địa
bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2004-2015
Bảng 4.1. Số thu từ hoạt động xổ số kiến thiết trên địa bàn tỉnh Ninh Bình phân
chia các đơn vị, giai đoạn 2011-2015

114

114

115

116

124

126

126

127

143


DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ
Sơ đồ 1. Tiếp cận trong nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình
Sơ đồ 2. Khung nghiên cứu luận án

4
6

Sơ đồ 2.1. Phân cấp hành chính ở Việt Nam

29

Sơ đồ 2.2. Hệ thống NSNN Việt Nam

30

Sơ đồ 2.3. Hệ thống cấp hành chính và hệ thống NSNN Việt Nam

30

Biểu đồ 3.1. Tổng thu NSNN trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2004 -2015

87

Biểu đồ 3.2. Tỷ trọng các khoản thu NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai
đoạn 2004-2015

87

Biểu đồ 3.3. Tốc độ tăng thu ngân sách các khoản thu từ thuế, phí

93

Biểu đồ 3.4. Tỷ trọng các khoản thu giữa các cấp ngân sách

93

Biểu đồ 3.5. Tỷ trọng thu từ kinh tế quốc doanh và ngoài quốc doanh trong
tổng các khoản thu từ thuế, phí giai đoạn 2004-2015
Biểu đồ 3.6. Tỷ trọng phân chia thuế GTGT giữa ngân sách các cấp

96
97

Biểu đồ 3.7. Tỷ lệ phân chia nguồn thu từ tiền sử dụng đất

100

Biểu đồ 3.8. Tổng chi cân đối NSĐP tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2004-2015

108

Biểu đồ 3.9. Tổng chi cân đối NSĐP, chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên
tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2004-2015
Biểu đồ 3.10. Chi thường xuyên NSĐP tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2004-2015

109
109


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Quá trình xây dựng, phát triển nền kinh tế thị trường (KTTT) định hướng xã
hội chủ nghĩa (XHCN) và xu hướng hội nhập kinh tế quốc tế ở Việt Nam trong ba
thập kỷ gần đây đã đặt ra các tiền đề và đòi hỏi công tác quản lý nhà nước nói
chung, quản lý nhà nước trong lĩnh vực tài chính - ngân sách nhà nước (NSNN) nói
riêng phải đổi mới nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của
đất nước trong từng giai đoạn cụ thể. Phân cấp NSNN là một nội dung quan trọng
và phức tạp nhất của quản lý tài chính ngân sách, vấn đề phân cấp quản lý NSNN
nói chung, phân cấp quản lý ngân sách địa phương (NSĐP) nói riêng được coi là
“xương sống” của công tác quản lý tài chính - NSNN. Mặc dù rất quan trọng và có
ý nghĩa lý luận cũng như thực tiễn, song cho đến nay ở nước ta chưa có nhiều công
trình nghiên cứu về phân cấp quản lý NSĐP. Ở Việt Nam, phân cấp quản lý ngân
sách (QLNS) đã được diễn ra mạnh mẽ nhưng thận trọng và là một phần của cải
cách hành chính Nhà nước. Phân cấp quản lý NSNN thường trùng hợp với phân cấp
quản lý hành chính nhằm tạo điều kiện tài chính cho hoạt động của các cấp chính
quyền trong bộ máy hành chính. Do đó, phân cấp quản lý NSNN luôn gắn liền với
chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền. Từ khi ban hành Luật NSNN năm
2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 với sự trao quyền mạnh mẽ cho
cấp chính quyền địa phương (CQĐP), đặc biệt là cấp tỉnh đã tạo ra khuôn khổ pháp
lý cho việc thực hiện quản lý NSĐP. Các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã
được trao quyền, Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh đã được phân cấp nhiều hơn
khi nhận trách nhiệm lớn hơn từ Chính phủ và chịu trách nhiệm nhiều hơn đối với
các cấp chính quyền cấp dưới. Theo đó, HĐND cấp tỉnh đã được giao: (i) Quyết
định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương (cấp
tỉnh, huyện, xã) trong phạm vi được phân cấp nhằm đảm bảo phù hợp với điều kiện
của từng địa phương, phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa phương; (ii) Quyết
định định mức phân bổ ngân sách, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách trên cơ
sở hướng dẫn và khung quy định do Trung ương ban hành; các cơ chế, chính sách,
chế độ tài chính ngân sách trong phạm vi được phân cấp; (iii) Cho phép địa phương
được huy động vốn trong nước tuân theo những quy định của Chính phủ; (iv) Quyết
định một số nội dung quản lý NSNN trong quy trình ngân sách như quyết định phân
bổ dự toán, quyết toán NSĐP, và tổ chức thực hiện ngân sách,… Việc quy định thời
1


kỳ ổn định ngân sách, ổn định tỷ lệ phân chia nguồn thu và số bổ sung cân đối trong
thời kỳ ổn định ngân sách,... đã giúp CQĐP phát huy tính chủ động, sáng tạo trong
quản lý, khai thác có hiệu quả nguồn thu, chủ động cân đối ngân sách, đảm bảo thực
hiện tốt các nhiệm vụ chi NSĐP.
Khi Luật NSNN sửa đổi năm 2015 được ban hành, các nội dung về phân cấp
quản lý NSNN nói chung, NSĐP nói riêng được rà soát để phù hợp với phân cấp
quản lý KT-XH giữa các cấp chính quyền cũng như phù hợp, đồng bộ với Luật Tổ
chức Chính phủ và Luật Tổ chức CQĐP. Theo đó, CQĐP lại tiếp tục được phân cấp
nhiều hơn trong huy động nguồn lực khi lần đầu tiên Luật NSNN sửa đổi năm 2015
quy định bội chi NSĐP (chỉ NSĐP cấp tỉnh mới được phép bội chi) là một cấu phần
trong bội chi NSNN, nêu rõ những quy định về mức dư nợ vay của NSĐP, khoản
thu của các doanh nghiệp hạch toán toàn ngành chuyển sang là khoản thu phân chia
giữa ngân sách Trung ương (NSTW) và NSĐP, bỏ quy định cụ thể về mức thu tối
thiểu một số khoản thu, sắc thuế dành cho ngân sách xã, thị trấn được hưởng vì cho
rằng nội dung này nên trao lại quyền quản lý cho địa phương để địa phương quyết
định mức độ phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền của địa phương;... Tuy
nhiên, bên cạnh những điểm tích cực trong phân cấp quản lý NSĐP cũng cho thấy
còn nhiều vấn đề bất cập đòi hỏi cần được giải quyết một cách đồng bộ nhằm đảm
bảo cho CQĐP thực sự có đủ thẩm quyền, các công cụ, nguồn lực cần thiết để thực
hiện các nhiệm vụ phát triển KT-XH địa phương.
Thực tiễn phát triển KT-XH ở tỉnh Ninh Bình qua 23 năm tái lập (từ năm
1992 đến năm 2015) và đổi mới phát triển cho thấy tầm quan trọng của phân cấp
quản lý NSĐP trong thực hiện các yêu cầu, nhiệm vụ phát triển KT-XH của địa
phương. Đặc biệt là sau 12 năm thực hiện Luật NSNN năm 2002, trải qua 3 thời kỳ
ổn định ngân sách (2004-2006, 2007-2010 và 2011-2015) công tác quản lý NSĐP ở
tỉnh Ninh Bình đã có những chuyển biến tích cực, cơ bản đáp ứng được yêu cầu
ngày càng cao của CQĐP trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Tuy
nhiên, trong xu hướng chung của sự phát triển và do bối cảnh KT-XH liên tục thay
đổi nên đã có sự tác động không nhỏ tới công tác quản lý và điều hành ngân sách
trên địa bàn tỉnh, từ đó tác động ngược trở lại đối với các nội dung phân cấp quản lý
NSĐP đòi hỏi phân cấp quản lý NSĐP phải có sự đổi mới cho phù hợp với đặc thù,
bối cảnh tình hình mới. Do đó, việc lựa chọn chủ đề nghiên cứu cho luận án: “Phân
cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình” là thực sự cần
thiết nhằm phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh
2


Ninh Bình, để từ đó tìm ra các nguyên nhân và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn
thiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong điều kiện thực hiện
Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
Mục đích nghiên cứu của luận án là đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện
phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. Để đạt được mục đích nghiên
cứu đó, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án gồm:
- Nghiên cứu những vấn đề lý luận chung về NSNN, NSĐP, quản lý NSĐP,
phân cấp quản lý NSĐP.
- Nghiên cứu kinh nghiệm phân cấp quản lý NSĐP ở một số nước.
- Nghiên cứu thực trạng các văn bản quy định về phân cấp quản lý NSĐP.
- Nghiên cứu thực trạng thực hiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình, các kết quả và tác động của việc thực hiện phân cấp quản lý NSĐP trên
địa bàn tỉnh Ninh Bình. Làm rõ những khó khăn, vướng mắc trong thực hiện phân
cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình hiện nay.
- Dự báo bối cảnh trong và ngoài nước trong thời gian tới và các chủ trương,
định hướng cải cách của Đảng, Nhà nước liên quan tới phân cấp QLNS và khả năng
tác động tới phân cấp quản lý NSĐP.
- Quan điểm về đổi mới phân cấp quản lý NSĐP nói chung, trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình nói riêng.
- Đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án
- Đối tượng nghiên cứu của luận án là các nội dung của phân cấp quản lý
NSĐP. Đó là: (i) Phân cấp về thẩm quyền ban hành chế độ, chính sách, tiêu chuẩn,
định mức phân bổ và chi tiêu ngân sách ở địa phương; (ii) Phân cấp và quản lý
nguồn thu, nhiệm vụ chi NSĐP cũng như quản lý nguồn vay nợ của địa phương, các
khoản bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu cho địa phương; (iii) Phân cấp QLNS
trong chu trình ngân sách (phân công, phân định quyền hạn, trách nhiệm của từng
chủ thể trong lập, chấp hành và quyết toán NSĐP).
- Phạm vi nghiên cứu của luận án:
+ Phạm vi về nội dung là nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP gồm các nội
dung nêu tại điểm (i), (ii), (iii) đã nêu tại phần đối tượng nghiên cứu ở trên.

3


+ Phạm vi về mặt không gian: Nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP trên địa
bàn tỉnh Ninh Bình. Bao gồm các nội dung QLNS mà Trung ương phân cấp cho
Ninh Bình thực hiện quản lý và các nội dung phân cấp QLNS giữa các cấp ngân
sách (tỉnh, huyện xã) trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
+ Phạm vi về thời gian: Nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình từ khi thực hiện Luật NSNN năm 2002 trong giai đoạn từ năm 2004 đến
năm 2015, gắn với 03 thời kỳ ổn định ngân sách (đó là giai đoạn 2004-2006, giai
đoạn 2007-2010, giai đoạn 2011-2015).
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án
Về phương pháp luận: Việc nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP là một nội
dung phức tạp và có tác động ảnh hưởng lớn tới nhiều mặt KT-XH. Do đó việc tiếp
cận vấn đề nghiên cứu có thể có nhiều cách tiếp cận khác nhau, có thể tiếp cận từ
góc độ kinh nghiệm các nước để soi vào thực tế Việt Nam, cũng có thể tiếp cận từ
góc độ lý thuyết rồi đi vào xem xét việc phân cấp quản lý NSĐP trên thực tế hay
cũng có thể tiếp cận từ trên xuống (từ phân cấp Trung ương - Địa phương) hay từ
dưới lên (giữa các cấp NSĐP và trong mối quan hệ với NSTW),… Trong luận án
này nghiên cứu sinh chọn cách tiếp cận đa chiều và trên góc độ quản lý.
Sơ đồ 1. Tiếp cận trong nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP
trên địa bàn tỉnh Ninh Bình
Khung lý thuyết về quản lý và
phân cấp quản lý NSĐP

Trung ương: Chính
phủ, các Bộ, ngành
(Bộ Tài chính, Bộ
KH&ĐT,…)

Kinh nghiệm các nước về
phân cấp quản lý NSĐP

Tiếp cận
nghiên cứu

Các cơ quan quản lý ở
địa phương (Sở Tài
chính, Sở KH&ĐT,
các đơn vị quản lý, sử
dụng NSNN,…), các
bên liên quan

Đánh giá thực trạng phân
cấp quản lý NSĐP trên
địa bàn tỉnh Ninh Bình

Đề xuất giải pháp hoàn thiện phân cấp
quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình

Hướng tiếp cận

Đề xuất
4

Tác động


Theo đó luận án sẽ nghiên cứu những vấn đề mang tính chất lý thuyết về phân
cấp quản lý NSNN, phân cấp quản lý NSĐP và xem xét kinh nghiệm thực tế trong
phân cấp quản lý NSĐP ở các nước, từ đó so sánh, đánh giá thực trạng quy định và
thực hiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình (trên khía cạnh phân
cấp quản lý giữa Trung ương và địa phương và phân cấp QLNS giữa các cấp ngân
sách CQĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình) để nhận diện những thuận lợi, những khó
khăn, vướng mắc trong quá trình phân cấp quản lý NSĐP nhằm nghiên cứu và đề
xuất giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
Việc nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình sẽ sử
dụng các cách tiếp cận sau:
Nghiên cứu có sự tham gia của các bên liên quan: thông qua gặp và trao đổi
với các đối tượng liên quan (như cán bộ quản lý tài chính - ngân sách của Sở Tài
chính Ninh Bình; của một số đơn vị quản lý, sử dụng ngân sách trên địa bàn tỉnh;
cán bộ quản lý tài chính - ngân sách của Bộ Tài chính; nhà nghiên cứu trong lĩnh
vực tài chính,…) về các nội dung phân cấp quản lý NSNN nói chung và NSĐP trên
địa bàn tỉnh Ninh Bình nói riêng. Từ đó có thể nhận diện rõ hơn các vấn đề trong
phân cấp QLNS.
Tiếp cận hệ thống: dựa trên khung lý thuyết về phân cấp quản lý NSĐP và
tham khảo kinh nghiệm các nước và có so sánh, đánh giá với thực trạng phân cấp
quản lý NSĐP ở Việt Nam nói chung và trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nói riêng để từ
đó nhận diện những thuận lợi cũng như những vướng mắc, khó khăn trong phân cấp
quản lý NSĐP làm ảnh hưởng tới chất lượng, hiệu quả quản lý, điều hành và sử
dụng NSNN. Từ đó đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP trên
địa bàn tỉnh Ninh Bình.
Tiếp cận từ dưới lên và tiếp cận từ trên xuống: căn cứ vào quy định về phân
cấp quản lý giữa các cấp ngân sách trên địa bàn tỉnh Ninh Bình và phân cấp quản lý
NSNN giữa Trung ương với địa phương, xem xét khả năng và nhu cầu trong phân
cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh để đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp
quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
Tiếp cận theo không gian và thời gian:
Về thời gian: Luận án sẽ nghiên cứu thực trạng phân cấp quản lý NSĐP trên
địa bàn tỉnh Ninh Bình từ năm 2004 (từ khi Luật NSNN năm 2002 có hiệu lực thi
hành) đến năm 2015 (năm cuối của thời kỳ ổn định ngân sách).

5


Về không gian: Luận án tập trung xem xét phân cấp QLNS giữa Trung ương
và địa phương (đối với tỉnh Ninh Bình) và giữa các cấp ngân sách của tỉnh Ninh
Bình. Ngoài ra có tham khảo kinh nghiệm phân cấp quản lý NSĐP của một số nước.
Cách thiết kế nghiên cứu: Các bước tổ chức triển khai thực hiện luận án
được thể hiện trên Sơ đồ 2 dưới đây. Với cách tiếp cận như trên, luận án sử dụng
các phương pháp nghiên cứu sau:
Sơ đồ 2. Khung nghiên cứu luận án

Rà soát các công trình
liên quan và tìm khoảng
trống nghiên cứu

Quan điểm đổi mới
phân cấp quản lý NSĐP

- Nghiên cứu khung lý
thuyết về NSĐP, phân cấp
quản lý NSĐP
- Nghiên cứu kinh nghiệm
của các nước về phân cấp
quản lý NSĐP và rút ra bài
học cho tỉnh

Đánh giá thực trạng quy
định và triển khai thực
hiện phân cấp quản lý
NSĐP trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình

Bối cảnh trong và ngoài
nước tác động tới phân
cấp quản lý NSĐP trên
địa bàn tỉnh Ninh Bình
trong thời gian tới

Chiến lược phát triển
KT-XH trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình

Đề xuất các giải pháp hoàn thiện
phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình

Phương pháp phân tích, tổng hợp: trên cơ sở các thông tin, dữ liệu thu thập
được, nghiên cứu sinh sẽ tiến hành tổng hợp, phân loại nội dung, nghiên cứu và
phân tích, đánh giá để đưa ra các bình luận, nhận xét đảm bảo tính khoa học, phù
hợp với lý luận và thực tiễn phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
Phương pháp so sánh: phương pháp này được sử dụng trong luận án để thấy
những điểm giống và khác nhau trong từng nội dung, vấn đề nghiên cứu ở những
thời kỳ, giai đoạn, bối cảnh nhất định nhằm đưa ra các nhận định, đánh giá, so sánh
phù hợp.
Phương pháp lịch sử: vấn đề phân cấp quản lý NSNN nói chung, phân cấp
quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nói riêng trong nghiên cứu này được
xem xét nhìn nhận theo quá trình, qua các thời kỳ lịch sử khác nhau.
6


Phương pháp PRA lấy ý kiến chuyên gia: trong quá trình nghiên cứu phân
cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, nghiên cứu sinh có gặp và trao đổi
với một số chuyên gia lĩnh vực tài chính - NSNN, các lãnh đạo tỉnh, thành phố,
huyện, lãnh đạo các sở, ban ngành có liên quan nhằm học hỏi, lấy ý kiến, tiếp thu
các vấn đề, nội dung từ những chia sẻ kinh nghiệm từ các chuyên gia. Từ đó nghiên
cứu sinh có thể nhận diện và có cái nhìn rõ hơn, đầy đủ hơn về phân cấp quản lý
NSNN nói chung, phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nói riêng.
Phương pháp phân tích SWOT: luận án phân tích đánh giá thực trạng của
phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trên cơ sở xác định: (i) điểm
tích cực; (ii) điểm hạn chế; (ii) những cơ hội; (4) những thách thức và vấn đề đặt ra
của nhằm hoàn thiện phân cấp QLNS của tỉnh Ninh Bình, từ đó đề xuất các giải
pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Ninh Bình trong thời gian tới.
Ngoài ra, nghiên cứu sinh còn hoàn thành luận án trên cơ sở tổng hợp và phân
tích số liệu, các công cụ khác như bảng tính Excel, phần mềm xây dựng biểu đồ, đồ
thị minh họa,...
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
Trên cơ sở tiếp cận vấn đề nghiên cứu như trên, nghiên cứu sinh mong muốn
điểm mới của luận án là: (i) Hệ thống hóa và làm rõ khung lý luận về NSĐP, phân
cấp quản lý NSĐP; (ii) Nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP ở một số nước từ đó rút
ra một số bài học kinh nghiệm chung; (iii) Phân tích thực trạng phân cấp quản lý
NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, chỉ ra được các thuận lợi, khó khăn và tác động
ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý NSNN trên địa bàn, làm rõ các nguyên nhân gây
hạn chế hiệu quả trong phân cấp quản lý NSĐP; (iv) Đề xuất được các giải pháp
nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Về mặt lý luận, luận án sẽ là tài liệu cung cấp những vấn đề lý luận về NSNN,
phân cấp quản lý NSNN, NSĐP, phân cấp quản lý NSĐP cho các học sinh, sinh
viên, giảng viên có quan tâm tham khảo.
Về mặt thực tiễn, kết quả nghiên cứu của luận án đã phân tích khá toàn diện
thực trạng phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trên các góc độ của
hệ thống pháp luật quy điịnh về phân cấp và kết quả thực hiện phân cấp quản lý
NSĐP. Đây có thể là tài liệu tham khảo định hướng cho các nhà nghiên cứu, các
nhà quản lý tài chính - ngân sách nói chung, các nhà quản lý tài chính - ngân sách
trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nói riêng điều chỉnh các quy định về phân cấp QLNS
7


nói chung và trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nói riêng phù hợp với bối cảnh, điều kiện
và khả năng để quản lý, sử dụng ngân sách hiệu quả, góp phần nâng cao chất lượng
dịch vụ công trong thời gian tới.
7. Cơ cấu của luận án
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu.
Chương 2. Những vấn đề lý luận chung về ngân sách địa phương và phân cấp
quản lý ngân sách địa phương.
Chương 3. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình.
Chương 4. Các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa
phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.

8


Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
Qua rà soát cho thấy, đã có nhiều công trình nghiên cứu liên quan tới chủ đề
nội dung của luận án. Trên cơ sở các công trình nghiên cứu liên quan tới nội dung
phân cấp quản lý NSNN nói chung, NSĐP nói riêng mà nghiên cứu sinh được tiếp
cận có thể phân nhóm các nghiên cứu chính như sau:
1.1. NHÓM CÁC NGHIÊN CỨU LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Trên cơ sở rà soát các nghiên cứu về phân cấp ngân sách và phân cấp QLNS
liên quan tới chủ đề luận án, nghiên cứu sinh thấy rằng phân cấp ngân sách (phân
chia nguồn thu, nhiệm vụ chi, phân cấp quyền vay nợ và chuyển giao/bổ sung ngân
sách) chỉ là điều kiện cần để thực hiện phân cấp QLNS. Để phân cấp QLNS hiệu
quả thì ngoài việc phân cấp ngân sách còn phải phân quyền quản lý nguồn ngân
sách được phân cấp. Ngoài ra việc phân cấp quản lý phải xuất phát từ khoa học về
quản lý nói chung, quản lý nhà nước, quản lý tài chính ngân sách nói riêng.
Về vấn đề quản lý, đứng ở mỗi góc độ khác nhau thì có những cách hiểu khác
nhau về quản lý. Ví dụ theo cách tiếp cận ở dạng hành vi quan hệ cá nhân thì quản
lý là làm cho công việc được hoàn thành thông qua con người nên việc quản lý
được tập trung vào mối quan hệ giữa người với người, là sự phối hợp có hiệu quả
các hoạt động của những cộng sự trong cùng một tổ chức,... Còn nếu tiếp cận theo
lý thuyết quyết định thì người quản lý là người quyết định nên tập trung vào việc ra
quyết định, nếu tiếp cận theo khía cạnh về nguồn lực thì quản lý là quá trình phối
hợp các nguồn lực nhằm đạt được các mục đích của tổ chức,... Mặc dù có nhiều
cách tiếp cận về quản lý nhưng với cách tiếp cận hệ thống thì trong quản lý có chủ
thể quản lý, đối tượng quản lý và các chủ thể quản lý tác động lên đối tượng quản lý
trong một môi trường nhất định (khách thể quản lý) thông qua các công cụ, biện
pháp, cách thức nhất định. Theo đó có thể hiểu quản lý là sự tác động có tổ chức, có
hướng đích của chủ thể quản lý lên đối tượng và khách thể quản lý nhằm sử dụng có
hiệu quả nhất các nguồn lực, các thời cơ của tổ chức để đạt mục tiêu đặt ra trong
những điều kiện môi trường nhất định. Quản lý được phát sinh từ lao động và bản
thân quản lý cũng là một loại hoạt động lao động. Do vậy, quản lý là sản phẩm của
sự phân công lao động nhằm liên kết và phối hợp hoạt động chung của con người.
Trong quản lý nhà nước thì hoạt động quản lý được thực hiện bởi tất cả các cơ quan
nhà nước với các hoạt động xây dựng, ban hành chính sách, pháp luật, chấp hành và
điều hành,… được đặc trưng bởi các yếu tố có tính tổ chức.
9


Về phân cấp quản lý, “cấp” dưới góc độ ngôn ngữ được hiểu là loại, hạng, thứ
bậc, trên, dưới,... trong một hệ thống. Theo đó, phân cấp quản lý được hiểu là giao
bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới, phân định nhiệm vụ và quyền hạn cho
mỗi cấp. Hiện nay, ở Việt Nam hình thành các cấp chính quyền: Trung ương, cấp
tỉnh, cấp huyện và cấp xã căn cứ vào cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ.
Phân cấp quản lý nhà nước, trước hết được hiểu là phân cấp giữa Trung ương với
chính quyền cấp tỉnh; đồng thời, còn bao hàm cả phân cấp giữa các cấp CQĐP với
nhau. Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các
cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm
quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng,
hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Một số nghiên cứu có đề cập
về lý luận về phân cấp trong Diễn đàn Kinh tế mùa thu năm 2012 như Phân cấp
quản lý kinh tế ở Việt Nam: nhìn từ góc độ thể chế (Vũ Thành Tự Anh) [1]; Phân
cấp kinh tế tại Việt Nam: Cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp (Lê Xuân Bá) [9];
Phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực kinh tế - Cơ sở lý luận, thực trạng và giải
pháp (Phạm Duy Nghĩa) [55].
Phân cấp QLNS là một trong những nội dung của phân cấp quản lý nhà nước
(quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư phát triển, NSNN; hoạt động sự nghiệp, dịch
vụ công; doanh nghiệp nhà nước; đất đai; tài nguyên; tổ chức bộ máy, cán bộ, công
chức,…). Phân cấp quản lý NSNN là việc phân định trách nhiệm, quyền hạn và
nghĩa vụ của các cấp ngân sách, các cơ quan nhà nước trong quản lý và điều hành
NSNN. Qua rà soát các nghiên cứu liên quan cho thấy lý luận phân cấp quản lý
NSNN thường được các nghiên cứu đề cập tới khái niệm phân cấp, phân cấp quản
lý, phân cấp QLNS; các căn cứ, mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN; vai trò của
nhà nước và của phân cấp quản lý NSNN; các nguyên tắc và nội dung trong phân
cấp quản lý NSNN,... Các nội dung lý luận về phân cấp, phân cấp quản lý NSNN
được đề cập trong Giáo trình quản lý Tài chính công của Học viện Tài chính (2009)
[21]; Ngoài ra, lý luận về phân cấp, phân cấp quản lý NSNN còn được đề cập trong
nghiên cứu của Ngân hàng thế giới (WB.2005) với chủ đề Phân cấp ở Đông Á: Để
chính quyền địa phương phát huy tác dụng [104].
Như vậy, dù đã có nhiều nghiên cứu lý luận về phân cấp ngân sách, phân cấp
QLNS nhưng nhiều nghiên cứu chưa đề cập sâu vào lý luận về phân cấp NSĐP,
phân cấp quản lý NSĐP, nguồn gốc của phân cấp quản lý NSĐP, tác động của phân
cấp quản lý NSĐP đến KT-XH nên đây có thể coi là khoảng trống nghiên cứu mà
nghiên cứu này sẽ tập trung vào giải quyết.
10


1.2. NHÓM CÁC NGHIÊN CỨU KINH NGHIỆM CÁC NƯỚC VỀ
PHÂN CẤP NGÂN SÁCH, PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH
Trong các nghiên cứu kinh nghiệm một số nước về phân cấp QLNS cho thấy,
chưa có một mô hình phân cấp quản lý chuẩn nào trên thế giới có thể áp dụng chung
cho các nước bởi phân cấp quản lý NSNN phụ thuộc nhiều vào thể chế chính trị, tổ
chức bộ máy nhà nước, và đặc thù mỗi quốc gia,... Tuy nhiên, trong những năm gần
đây, cải cách về phân cấp QLNS đã được triển khai mạnh mẽ ở nhiều quốc gia, đặc
biệt là các nước phát triển và mới nổi. Nghiên cứu kinh nghiệm phân cấp QLNS nói
chung, NSĐP nói riêng cho thấy nhiều nước đã nhận thức được vai trò quan trọng
của phân cấp QLNS và coi đây là một trong những nội dung ưu tiên trong cải cách
thể chế quản lý tài chính công. Trong đó các nguồn thu lớn và chủ đạo được tập
trung quản lý về Trung ương. Chính quyền Trung ương sử dụng nguồn thu này để
chi phối sự hoạt động của CQĐP các cấp, đảm bảo sự phát triển bình đẳng giữa các
vùng, miền cũng như sự phát triển của các địa phương. Đồng thời, chính quyền
Trung ương ở hầu hết các nước quy định cụ thể các loại thuế, mức thuế, cơ sở tính
thuế của loại thuế phân cấp cho các cấp CQĐP. Tuy nhiên cũng có nước cho phép
CQĐP được ban hành một số sắc thuế hoặc khoản phụ thu trên thuế gắn với các
hoạt động KT-XH ở địa phương. Mặc dù ở nhiều quốc gia, sự mất cân đối theo
chiều dọc giữa các cấp ngân sách và mất cân đối theo chiều ngang giữa các địa
phương cũng khá lớn và việc giải quyết nhưng bất cập này thông qua công thức chia
sẻ hoặc bổ sung ngân sách ở các nước là khá đa dạng nhưng xu hướng chung là
quyền tự chủ của địa phương ngày càng được cải thiện. Ngoài ra, trong quá trình cải
cách về phân cấp QLNS thì các nước nhấn mạnh tới yêu cầu về trách nhiệm giải
trình của mỗi cấp ngân sách ngày càng tăng, đặc biệt là tại các nước cho phép các
chính quyền vùng, CQĐP được vay nợ nhằm kiểm soát có hiệu quả việc vay nợ của
CQĐP, vừa nâng cao tình tự chủ của các cấp chính quyền vùng, địa phương, vừa
đảm bảo an ninh tài chính quốc gia.
Báo cáo của Ngân hàng Thế giới (2005) với chủ đề Phân cấp ở Đông Á: Để
chính quyền địa phương phát huy tác dụng [104], đã đề cập đến kinh nghiệm của
các nước Đông Á trong quá trình phân cấp với mục tiêu nhận thức rõ những thách
thức của quá trình thiết kế các mô hình cải cách, rút ra những bài học kinh nghiệm
trong quá trình thực hiện. Các bài viết Đảm bảo tính bền vững tài khóa (Sudarshan
Gooptu) [99], Chi tiêu công ở cấp trực tiếp tiến hành chi: Hướng tới sự quản lý
hiệu quả của chính quyền địa phương (Edward Mountfield và Christine P.W Wong)
[100], Nguồn tự thu của địa phương: Để có chính sách và sự quản lý đúng (Robert
11


R. Taliercio) [101], Phân cấp quản trị xuống địa phương: Phân cấp có tăng cường
trách nhiệm không (Jose Edgardo Campos và Joel s. Hellman) [102] có những nội
dung nghiên cứu đánh giá về vấn đề phân cấp QLNS nhà nước, phân cấp quản lý
NSĐP, trong đó có dẫn chứng tình hình phân cấp ở Việt Nam.
Bài viết của Vũ Nhữ Thăng (2013) Phân cấp ngân sách: Xu hướng các nước
và thực trạng Việt Nam [67], tập trung vào từng lĩnh vực phân cấp ngân sách tại
Việt Nam (phân cấp nhiệm vụ chi, phân cấp nguồn thu, về bổ sung ngân sách giữa
các cấp chính quyền địa phương, vay nợ của chính quyền địa phương), kinh nghiệm
của các nước trên thế giới và thực trạng phân cấp ngân sách, trên cơ sở đó đưa ra
kiến nghị nhằm hoàn thiện phân cấp ngân sách ở Việt Nam. Bài viết của Nguyễn
Thị Hải Hà (2013) về Kinh nghiệm phân cấp ngân sách trên thế giới, [26] đã đúc
rút các kinh nghiệm về phân cấp ngân sách trên thế giới theo các nhóm: Về phân
cấp nhiệm vụ chi, về phân cấp thu, Phân cấp vay nợ (chia làm 3 loại: dựa hoàn toàn
và kỷ luật thị trường; phối kết hợp trong kiểm soát vay nợ; Quản lý vay nợ địa
phương trên cơ sở khung luật pháp).
Tài liệu nghiên cứu khoa học của Viện Chiến lược và Chính sách tài chính Bộ
Tài chính (2013) về Báo cáo Phân cấp QLNS đầu tư tại một số nước đang phát
triển và các nước ASEAN, [82] đã đưa ra tổng quan một số cải cách trong thực hiện
phân cấp QLNS đầu tư tại một số nước đang phát triển và một số nước ASEAN…,
từ đó đưa ra một số vấn đề trong thực hiện phân cấp như vai trò của chính quyền địa
phương các cấp, vai trò của người dân, hệ quả của phân cấp ngân sách…
Trong kỷ yếu hội thảo quốc tế Định hướng sửa đổi Luật NSNN - Kinh nghiệm
quốc tế (2013) [89] có một số bài viết bàn về kinh nghiệm quốc tế gắn với những đề
nghị sửa đổi Luật NSNN năm 2002 như: Sanjay Kalra “Sửa Luật Ngân sách nhà
nước”, Miroslav Polascek “Cải cách ngân sách tại Cộng hòa Xlôvakia - Kinh
nghiệm từ một quá trình”, Anwar Shah “Các phương pháp lập ngân sách: bài học
từ thông lệ quốc tế” và “Điều hành đa cấp - Nguyên tắc thông lệ và thách thức tổng
quan”, Yoshimi Nishino “NSNN và vấn đề công bằng”. Trong nội dung các tác giả
từ kinh nghiệm thực tiễn xây dựng, điều hành, thực hiện luật ngân sách của các
quốc gia, đã đề xuất những sửa đổi trong Luật NSNN mới cho phù hợp với tình
hình thực tiễn tại Việt Nam, đồng thời tuân theo những thông lệ quốc tế.
Sách Quản trị công và trách nhiệm giải trình - Quản lý ngân sách địa phương
của tác giả Anwar Shah (2013) [94] gồm 10 bài viết thuộc 2 phần, nội dung đề cập
toàn diện đến các nguyên tắc và thông lệ về cải cách thể chế ngân sách và quản lý
tài khóa tại địa phương. Phần một về Quản lý tài khóa (Quản lý tài khóa tại chính
12


Luận án đầy đủ ở file: Luận án full






Tài liệu bạn tìm kiếm đã sẵn sàng tải về

Tải bản đầy đủ ngay

×