Tải bản đầy đủ

Phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh ninh bình tt

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ VĂN CƯỜNG

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH
PHÁT
Ở ĐỒNG BẰN
Chuyên ngành:
Mã số:

Quản lý kinh tế
9340410

TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI – 2018
i



Công trình được hoàn thành tại:
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

Tập thể hướng dẫn khoa học:
1. PGS.TS. Lê Quốc Lý
2. PGS.TS. Vũ Sỹ Cường

Phản biện 1: GS. TSKH. Nguyễn Quang Thái
Phản biện 2: PGS. TS. Bùi Quang Tuấn
Phản biện 3: TS. Lê Quang Thuận

Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp Học viện,
tại: Học viện Khoa học xã hội, 477 Nguyễn Trãi, Thanh Xuân, Hà Nội
Vào hồi

giờ, ngày

Có thể tìm hiểu luận án tại:
- Thư viện Quốc gia
- Thư viện Học viện Khoa học xã hội
ii

tháng năm 2018


DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC
ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ
1. Lê Văn Cường (2016), “Một số vấn đề về phân cấp thu ngân sách địa
phương ở tỉnh Ninh Bình”, Tạp chí Tài chính (Số 639-08/2016), tr.50-51.
2. Lê Văn Cường (2016), “Phân cấp chi thường xuyên ngân sách địa phương
tại Ninh Bình: Thực trạng và giải pháp”, Tạp chí Tài chính (Số 641-09/2016),
tr.46-48.
3. Lê Văn Cường (2016), “Những điểm mới của Luật Ngân sách nhà nước
năm 2015 về phân cấp QLNS địa phương”, Tạp chí Quản lý ngân quỹ quốc gia
(Số 172-10/2016), tr.26-29.

iii



MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Phân cấp ngân sách nhà nước (NSNN) là một nội dung quan trọng và phức
tạp nhất của quản lý tài chính ngân sách, vấn đề phân cấp quản lý NSNN nói
chung, phân cấp quản lý ngân sách địa phương (NSĐP) nói riêng được coi là
“xương sống” của công tác quản lý tài chính - NSNN. Mặc dù rất quan trọng và
có ý nghĩa lý luận cũng như thực tiễn, song cho đến nay ở nước ta chưa có nhiều
công trình nghiên cứu về phân cấp quản lý NSĐP.
Ở Việt Nam, phân cấp quản lý ngân sách (QLNS) đã được diễn ra mạnh mẽ
nhưng thận trọng và là một phần của cải cách hành chính Nhà nước. Từ khi ban
hành Luật NSNN năm 2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 với sự
trao quyền mạnh mẽ cho cấp chính quyền địa phương (CQĐP), đặc biệt là cấp
tỉnh đã tạo ra khuôn khổ pháp lý cho việc thực hiện quản lý NSĐP. Khi Luật
NSNN sửa đổi năm 2015 được ban hành, các nội dung về phân cấp quản lý
NSNN nói chung, NSĐP nói riêng được rà soát để phù hợp với phân cấp quản lý
KT-XH giữa các cấp chính quyền cũng như phù hợp, đồng bộ với các quy định
của pháp luật. Tuy nhiên, bên cạnh những điểm tích cực trong phân cấp quản lý
NSĐP cũng cho thấy còn nhiều vấn đề bất cập đòi hỏi cần được giải quyết một
cách đồng bộ nhằm đảm bảo cho CQĐP thực sự có đủ thẩm quyền, các công cụ,
nguồn lực cần thiết để thực hiện các nhiệm vụ phát triển KT-XH địa phương.
Thực tiễn phát triển KT-XH ở tỉnh Ninh Bình sau 12 năm thực hiện Luật
NSNN năm 2002, trải qua 3 thời kỳ ổn định ngân sách (2004-2006, 2007-2010 và
2011-2015) công tác quản lý NSĐP ở tỉnh Ninh Bình đã có những chuyển biến
tích cực. Tuy nhiên, trong xu hướng chung của sự phát triển đòi hỏi phân cấp
quản lý NSĐP phải có sự đổi mới cho phù hợp với đặc thù, bối cảnh tình hình
mới. Do đó, việc lựa chọn chủ đề nghiên cứu cho luận án: “Phân cấp quản lý
ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình” là thực sự cần thiết nhằm
phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh
Bình, để từ đó tìm ra các nguyên nhân và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện
phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trong điều kiện thực hiện
Luật NSNN năm 2015.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
Mục đích nghiên cứu của luận án là đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện
phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. Để đạt được mục đích
nghiên cứu đó, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án gồm:

1


- Nghiên cứu những vấn đề lý luận chung về NSNN, NSĐP, quản lý NSĐP,
phân cấp quản lý NSĐP.
- Nghiên cứu kinh nghiệm phân cấp quản lý NSĐP ở một số nước.
- Nghiên cứu thực trạng các văn bản quy định về phân cấp quản lý NSĐP.
- Nghiên cứu thực trạng thực hiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình, các kết quả và tác động của việc thực hiện phân cấp quản lý NSĐP
trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. Làm rõ những khó khăn, vướng mắc trong thực hiện
phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình hiện nay.
- Dự báo bối cảnh trong và ngoài nước trong thời gian tới và các chủ trương,
định hướng cải cách của Đảng, Nhà nước liên quan tới phân cấp QLNS và khả
năng tác động tới phân cấp quản lý NSĐP.
- Quan điểm về đổi mới phân cấp quản lý NSĐP nói chung, trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình nói riêng.
- Đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án
- Đối tượng nghiên cứu của luận án là các nội dung của phân cấp quản lý
NSĐP. Đó là: (i) Phân cấp về thẩm quyền ban hành chế độ, chính sách, tiêu
chuẩn, định mức phân bổ và chi tiêu ngân sách ở địa phương; (ii) Phân cấp và
quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi NSĐP cũng như quản lý nguồn vay nợ của địa
phương, các khoản bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu cho địa phương; (iii)
Phân cấp QLNS trong chu trình ngân sách (phân công, phân định quyền hạn,
trách nhiệm của từng chủ thể trong lập, chấp hành và quyết toán NSĐP).
- Phạm vi nghiên cứu của luận án:
+ Phạm vi về nội dung là nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP gồm các nội
dung nêu tại điểm (i), (ii), (iii) đã nêu tại phần đối tượng nghiên cứu ở trên.
+ Phạm vi về mặt không gian: Nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP trên địa
bàn tỉnh Ninh Bình. Bao gồm các nội dung QLNS mà Trung ương phân cấp cho
Ninh Bình thực hiện quản lý và các nội dung phân cấp QLNS giữa các cấp ngân
sách (tỉnh, huyện xã) trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
+ Phạm vi về thời gian: Nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình từ khi thực hiện Luật NSNN năm 2002 trong giai đoạn từ năm
2004 đến năm 2015, gắn với 03 thời kỳ ổn định ngân sách (giai đoạn 2004-2006,
giai đoạn 2007-2010, giai đoạn 2011-2015).

2


4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án
Về phương pháp luận: Việc nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP là một nội
dung phức tạp và có tác động ảnh hưởng lớn tới nhiều mặt KT-XH. Do đó việc
tiếp cận vấn đề nghiên cứu có thể có nhiều cách tiếp cận khác nhau, có thể tiếp
cận từ góc độ kinh nghiệm các nước để soi vào thực tế Việt Nam, cũng có thể
tiếp cận từ góc độ lý thuyết rồi đi vào xem xét việc phân cấp quản lý NSĐP trên
thực tế hay cũng có thể tiếp cận từ trên xuống (từ phân cấp Trung ương - Địa
phương) hay từ dưới lên (giữa các cấp NSĐP và trong mối quan hệ với
NSTW),… Trong luận án này nghiên cứu sinh chọn cách tiếp cận đa chiều và
trên góc độ quản lý.
Phương pháp phân tích, tổng hợp: trên cơ sở các thông tin, dữ liệu thu thập
được, nghiên cứu sinh sẽ tiến hành tổng hợp, phân loại nội dung, nghiên cứu và
phân tích, đánh giá để đưa ra các bình luận, nhận xét đảm bảo tính khoa học, phù
hợp với lý luận và thực tiễn phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
Phương pháp so sánh: phương pháp này được sử dụng trong luận án để
thấy những điểm giống và khác nhau trong từng nội dung, vấn đề nghiên cứu ở
những thời kỳ, giai đoạn, bối cảnh nhất định nhằm đưa ra các nhận định, đánh
giá, so sánh phù hợp.
Phương pháp lịch sử: vấn đề phân cấp quản lý NSNN nói chung, phân cấp
quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nói riêng trong nghiên cứu này được
xem xét nhìn nhận theo quá trình, qua các thời kỳ lịch sử khác nhau.
Phương pháp PRA lấy ý kiến chuyên gia: trong quá trình nghiên cứu phân
cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, nghiên cứu sinh có gặp và trao
đổi với một số chuyên gia lĩnh vực tài chính - NSNN, các lãnh đạo tỉnh, thành
phố, huyện, lãnh đạo các sở, ban ngành có liên quan nhằm học hỏi, lấy ý kiến,
tiếp thu các vấn đề, nội dung từ những chia sẻ kinh nghiệm từ các chuyên gia. Từ
đó nghiên cứu sinh có thể nhận diện và có cái nhìn rõ hơn, đầy đủ hơn về phân
cấp quản lý NSNN nói chung, phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh
Bình nói riêng.
Phương pháp phân tích SWOT: luận án phân tích đánh giá thực trạng của
phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trên cơ sở xác định: (i) điểm
tích cực; (ii) điểm hạn chế; (ii) những cơ hội; (iv) những thách thức và vấn đề đặt
ra của nhằm hoàn thiện phân cấp QLNS của tỉnh Ninh Bình, từ đó đề xuất các
giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP tỉnh Ninh Bình trong thời
gian tới.

3


Ngoài ra, nghiên cứu sinh còn hoàn thành luận án trên cơ sở tổng hợp và
phân tích số liệu, các công cụ khác như bảng tính Excel, phần mềm xây dựng
biểu đồ, đồ thị minh họa,...
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
Trên cơ sở tiếp cận vấn đề nghiên cứu như trên, nghiên cứu sinh mong muốn
điểm mới của luận án là: (i) Hệ thống hóa và làm rõ khung lý luận về NSĐP,
phân cấp quản lý NSĐP; (ii) Nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP ở một số nước
từ đó rút ra một số bài học kinh nghiệm chung; (iii) Phân tích thực trạng phân cấp
quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, chỉ ra được các thuận lợi, khó khăn và
tác động ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý NSNN trên địa bàn, làm rõ các nguyên
nhân gây hạn chế hiệu quả trong phân cấp quản lý NSĐP; (iv) Đề xuất được các
giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Về mặt lý luận, luận án sẽ là tài liệu cung cấp những vấn đề lý luận về
NSNN, phân cấp quản lý NSNN, NSĐP, phân cấp quản lý NSĐP cho các học
sinh, sinh viên, giảng viên có quan tâm tham khảo.
Về mặt thực tiễn, kết quả nghiên cứu của luận án đã phân tích khá toàn diện
thực trạng phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trên các góc độ
của hệ thống pháp luật quy định về phân cấp và kết quả thực hiện phân cấp quản
lý NSĐP. Đây có thể là tài liệu tham khảo định hướng cho các nhà nghiên cứu,
các nhà quản lý tài chính - ngân sách nói chung, trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nói
riêng điều chỉnh các quy định về phân cấp QLNS nói chung và trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình nói riêng phù hợp với bối cảnh, điều kiện và khả năng để quản lý, sử
dụng ngân sách hiệu quả, góp phần nâng cao chất lượng dịch vụ công trong thời
gian tới.
7. Cơ cấu của luận án
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu.
Chương 2. Những vấn đề lý luận chung về ngân sách địa phương và phân
cấp quản lý ngân sách địa phương.
Chương 3. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình.
Chương 4. Các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách địa
phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.

4


Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
Qua rà soát cho thấy, đã có nhiều công trình nghiên cứu liên quan tới chủ đề
nội dung của luận án. Trên cơ sở các công trình nghiên cứu liên quan tới nội dung
phân cấp quản lý NSNN nói chung, NSĐP nói riêng mà nghiên cứu sinh được
tiếp cận có thể phân nhóm các nghiên cứu chính như sau:
1. Nhóm các nghiên cứu về lý luận phân cấp quản lý NSNN:
Dù đã có nhiều nghiên cứu lý luận về phân cấp ngân sách, phân cấp QLNS
nhưng nhiều nghiên cứu chưa đề cập sâu vào lý luận về phân cấp NSĐP, phân
cấp quản lý NSĐP, nguồn gốc của phân cấp quản lý NSĐP, tác động của phân
cấp quản lý NSĐP đến KT-XH nên đây có thể coi là khoảng trống nghiên cứu mà
nghiên cứu này sẽ tập trung vào giải quyết.
2. Nhóm các nghiên cứu kinh nghiệm các nước về phân cấp ngân sách,
phân cấp quản lý ngân sách:
Trong nghiên cứu này, ngoài việc kế thừa các kết quả nghiên cứu về kinh
nghiệm các nước trong phân cấp QLNS nói chung, kinh nghiệm phân cấp quản lý
NSĐP ở các nước nói riêng thì còn tập trung cập nhật xu hướng và những điều
chỉnh mới trong phân cấp quản lý NSĐP ở một số nước trong thời gian gần đây
và điều này có thể được coi là điểm mới trong nghiên cứu của luận án.
3. Nhóm các nghiên cứu về thực trạng phân cấp quản lý ngân sách ở
Việt Nam và ở các tỉnh, gồm có 3 nhóm:
3.1. Nhóm các nghiên cứu về tác động của phân cấp quản lý ngân sách tới
kinh tế - xã hội:
Qua xem xét các nghiên cứu liên quan tới chủ đề của luận án đã xem xét về
tác động của phân cấp QLNS đến một hoặc một vài yếu tố kinh tế hoặc yếu tố xã
hội hoặc yếu tố tài chính. Tuy nhiên trong nghiên cứu này, sẽ nghiên cứu tác
động của phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trên cả khía cạnh
tài chính ngân sách và tác động tới KT-XH của địa phương.
3.2. Nhóm các nghiên cứu về thực trạng phân cấp quản lý ngân sách giữa
Trung ương và địa phương:
Trong hầu hết các nghiên cứu thường đánh giá quy định pháp luật về phân
cấp QLNS giữa Trung ương và địa phương, kết quả thực hiện phân cấp QLNS
giữa Trung ương và địa phương, từ đó chỉ ra điểm mạnh, yếu, hạn chế trong phân
cấp QLNS và đề xuất giải pháp gắn với việc sửa đổi Luật NSNN năm 2002.
5


3.3. Nhóm các nghiên cứu về thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa
phương, ngân sách đô thị:
Xem xét, đánh giá những mặt tích cực và hạn chế trong cơ chế phân cấp
QLNS giữa Trung ương và địa phương nói chung, NSĐP nói riêng nhằm từ đó đề
xuất các giải pháp hoàn thiện gắn với việc sửa Luật NSNN năm 2002.
Tổng quan tình hình tài liệu nghiên cứu cho thấy, đã có nhiều công trình
nghiên cứu về các vấn đề khác nhau của quản lý NSNN, phân cấp quản lý
NSNN, quản lý NSĐP, trong đó tập trung chủ yếu vào việc phân cấp quản lý
NSNN nói chung, hoặc nghiên cứu việc quản lý chi ngân sách của một địa
phương cụ thể nào đó. Các công trình đó đã có nhiều đóng góp có ý nghĩa về mặt
khoa học, làm sáng tỏ nhiều vấn đề về quản lý NSNN nói chung hoặc quản lý
NSĐP nói riêng. Các công trình nghiên cứu giúp cho tác giả có thêm cơ sở khoa
học, các căn cứ lý luận - thực tiễn để luận giải và làm sáng tỏ các nội dung nghiên
cứu của đề tài luận án.
Tuy nhiên, do cách tiếp cận và phạm vi nghiên cứu của từng công trình, đến
nay chưa có công trình nào đề cập đến phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình một cách toàn diện. Những công trình đã nghiên cứu hoặc đề cập đến
các vấn đề chung, hoặc khá lạc hậu so với tình hình hiện nay. Khoảng trống về
mặt thực tiễn này, cũng như tầm quan trọng của vấn đề nghiên cứu trong bối cảnh
mới đã đặt ra một cách cấp thiết và tác giả lựa chọn vấn đề: “Phân cấp quản lý
ngân sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình”, làm đề tài nghiên cứu của
luận án. Với cách tiếp cận thực tiễn gắn với một địa bàn nghiên cứu xác định. Đề
tài luận án là đề tài độc lập, không trùng lặp; vấn đề mà luận án giải quyết nhằm
bù đắp khoảng trống trong lĩnh vực nghiên cứu.

6


Chương 2
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
1. Ngân sách nhà nước
1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước là phạm trù kinh tế và đồng thời là phạm trù lịch sử bởi
lịch sử hình thành, phát triển NSNN gắn với sự ra đời của nhà nước và sự phát
triển kinh tế hàng hóa. Dưới góc độ dự toán NSNN được cấp có thẩm quyền
quyết định (Quốc hội, HĐND) thì có thể hiểu: NSNN là bảng cân đối các khoản
thu, chi ngân sách được cấp có thẩm quyền quyết định.
Đối với Việt Nam, NSNN được nêu rõ tại Điều 1, Luật NSNN năm 2002
như sau: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo
đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước” Để tiến tới áp dụng các
hình thức QLNS tiên tiến, hiện đại, NSNN tại Luật NSNN năm 2015 được hiểu
“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện
trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết
định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. So với Luật
NSNN 2002 thì khái niệm NSNN có sự đổi mới, thể hiện trên hai khía cạnh: (1)
Luật NSNN sửa đổi năm 2015 đã thể hiện NSNN được chuẩn bị trên cơ sở “dự
toán”, thống nhất với điều kiện chi NSNN nêu tại Khoản 2 Điều 12 là “chi NSNN
chỉ được thực hiện khi đã có trong dự toán NSNN được giao”. (2) Niên độ NSNN
tại Luật NSNN năm 2015 không chỉ là ngân sách hàng năm mà còn bao hàm cả
ngân sách trung hạn do thực hiện “trong một khoảng thời gian nhất định”.
1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nước
- Các hoạt động thu, chi của NSNN luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế,
chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
- NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước và luôn chứa đựng lợi ích
chung, lợi ích công cộng.
- NSNN là một bản dự toán thu, chi nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ
của Nhà nước.
- NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia.
- NSNN luôn gắn liền với tính giai cấp.
1.3. Vai trò của ngân sách nhà nước
7


Ngân sách nhà nước có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động, được
thể hiện qua cách thức Nhà nước sử dụng NSNN trong điều hành vĩ mô. Trong
quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc gia NSNN có các vai trò sau:
- Huy động nguồn tài chính bảo đảm nhu cầu chi tiêu cho hoạt động của bộ
máy Nhà nước.
- NSNN là công cụ tài chính của Nhà nước thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh
tế, đảm bảo kinh tế tăng trưởng và phát triển ổn định.
- NSNN là công cụ tài chính góp phần bù đắp những khiếm khuyết của thị
trường, bảo đảm công bằng xã hội và bảo vệ môi trường sinh thái.
2. Hệ thống ngân sách nhà nước
Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách gắn bó hữu cơ với nhau trong
quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi ngân sách của mỗi cấp ngân sách. Hiện nay
hệ thống ngân sách Việt Nam gồm 4 cấp tương ứng là NSTW, ngân sách cấp
tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã có quan hệ mật thiết với nhau.
Có thể thấy, tính lồng ghép là một đặc thù của hệ thống ngân sách Việt Nam,
thể hiện ở thẩm quyền quyết định ngân sách. Tính lồng ghép của hệ thống ngân
sách thể hiện tính thống nhất về quyền lực nhà nước và tập trung trong tổ chức,
thực thi quyền lực Nhà nước ở Việt Nam.
Sơ đồ Hệ thống cấp hành chính và hệ thống NSNN Việt Nam
NHÀ NƯỚC
TRUNG ƯƠNG

Ngân sách
Nhà nước
Ngân sách
Trung ương

CHÍNH QUYỀN
CẤP TỈNH

Ngân sách
Địa phương
Bổ sung từ NS cấp trên

Ngân sách
cấp tỉnh
CHÍNH QUYỀN
CẤP HUYỆN

Ngân sách
Huyện

Bổ sung từ NS cấp trên

Ngân sách
cấp huyện
Bổ sung từ NS cấp trên

CHÍNH QUYỀN
CẤP XÃ

Ngân sách
cấp xã

8


3. Ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước.
3.1. Ngân sách địa phương - Một bộ phận cấu thành của NSNN
Ở Việt Nam, do hệ thống NSNN là lồng ghép nên NSĐP là một bộ phận của
NSNN. NSĐP chỉ ngân sách của các cấp chính quyền ở địa phương, phù hợp với
địa giới hành chính và theo quy định của Hiến pháp, pháp luật.
NSĐP là một bộ phận quan trọng của NSNN và là công cụ tài chính quan
trọng của chính quyền các cấp địa phương trong việc duy trì ổn định và phát triển
KT-XH trên địa bàn. Về hình thức, NSĐP là toàn bộ các khoản thu, chi ngân sách
được đưa vào dự toán được HĐND địa phương quyết định và giao cho UBND
các cấp địa phương tổ chức thực hiện nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ phát triển KT-XH của CQĐP. NSĐP có thể hiểu là kế hoạch tài chính
cơ bản, vừa là quỹ tiền tệ tập trung của địa phương, được hình thành bằng các
nguồn thu và các khoản chi của địa phương. Xét về mặt bản chất, NSĐP phản
ánh mối quan hệ lợi ích giữa một bên là chính quyền các cấp của địa phương với
một bên là các chủ thể còn lại thông qua quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng
quỹ ngân sách tại địa phương nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ
của các cấp CQĐP.
3.2. Ngân sách địa phương trong quan hệ với NS Trung ương
Quan hệ giữa các cấp ngân sách trong hệ thống NSNN được thể hiện thông
qua cơ chế phân cấp QLNS giữa các cấp ngân sách ở từng nước. Tuỳ vào cơ chế
phân cấp ngân sách ở mỗi nước mà quan hệ ngân sách giữa các cấp ngân sách là
độc lập, là phụ thuộc. Quan hệ giữa NSĐP với NSTW được thể hiện trong việc
xác định cho địa phương nguồn thu hưởng 100%, nguồn thu được phân chia giữa
cấp NSTW và NSĐP và thể hiện trong bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu từ
NSTW cho NSĐP. Nếu số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP bằng 0 (không)
thì có thể nói NSĐP có sự động lập tương đối với NSTW và ngược lại.
Ở nước ta quan hệ giữa các cấp ngân sách được thể hiện rõ, NSTW giữ vai
trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ địa phương
chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa phương thực hiện các mục tiêu
phát triển KT-XH trên cơ sở bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân
sách cấp dưới. Đối với NSĐP được tự chủ trong phạm vi phân cấp.
4. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương
4.1. Khái quát các lý thuyết về phân cấp
Phân cấp được hiểu là quá trình chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ
chính quyền Trung ương cho các CQĐP hay cho khu vực kinh tế tư nhân. Cụ thể
hơn thì phân cấp là một sự chuyển giao quyền lực về chính trị và luật pháp đối
9


với công tác xây dựng chính sách, lập kế hoạch, quản lý và phân bổ các nguồn
lực tài chính từ cấp chính quyền Trung ương đến các CQĐP.
Phân cấp ngân sách được thể hiện trên bốn nội dung trọng tâm là phân cấp
trách nhiệm và quyền hạn thu ngân sách, phân cấp trách nhiệm và quyền hạn chi
ngân sách, chuyển giao ngân sách từ cấp trên cho cấp dưới và ngược lại, phân cấp
vay nợ của CQĐP/cấp dưới.
4.2. Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý ngân sách
- Quan niệm về phân cấp ngân sách
Phân cấp ngân sách liên quan đến sự phân phối nguồn lực công giữa chính
quyền địa phương và chính quyền trung ương. Có thể coi phân cấp ngân sách có
thể được định nghĩa là sự phân công trách nhiệm và quyền hạn, cũng như lợi ích,
giữa các cấp khác nhau của chính quyền về quản lý và thực hiện NSNN.
Phân cấp ngân sách có thể được hiểu “là việc giải quyết mối quan hệ giữa
các cấp chính quyền nhà nước về trách nhiệm và quyền hạn trong việc quyết định
và quản lý hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước ở cấp mình, nhằm thực hiện có
hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định”. Nói cách khác,
phân cấp ngân sách là sự chuyển giao trách nhiệm và quyền hạn từ cấp Trung
ương xuống các cấp chính quyền bên dưới trong việc quyết định và QLNS nhà
nước, bảo đảm cho các cấp chính quyền có sự tự chủ nhất định về tài chính để
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình.
- Phân cấp quản lý ngân sách
Phân cấp QLNS nhà nước được hiểu là việc xác định phạm vi trách nhiệm
và quyền hạn của chính quyền nhà nước ở mỗi cấp trong việc quản lý, điều hành
thực hiện nhiệm vụ thu, chi NSNN. Mục tiêu của phân cấp quản lý NSĐP là làm
rõ quyền và trách nhiệm, phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo của mỗi cấp
chính quyền địa phương, góp phần cải cách hành chính, nâng cao hiệu quả quản
lý và điều hành NSĐP.
Vì vậy, trong luận án này phân cấp quản lý NSĐP được hiểu: “là việc giải
quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước ở địa phương về trách
nhiệm và quyền hạn trong việc quyết định và quản lý hoạt động thu, chi ngân
sách nhà nước ở cấp mình, nhằm thực hiện có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ
được pháp luật quy định”.
4.3. Các yêu cầu trong phân cấp quản lý ngân sách địa phương
- Đảm bảo tính thống nhất của NSNN nói chung, NSĐP nói riêng.
- Phải phù hợp với phân cấp quản lý trong các lĩnh vực khác nhằm tạo ra sự
đồng bộ trong thực hiện và quản lý các ngành, các lĩnh vực của nhà nước.
10


- Các nội dung phân cấp quản lý NSĐP phải phù hợp với Hiến pháp và các
quy định của pháp luật.
4.4. Các nguyên tắc trong phân cấp quản lý ngân sách địa phương
- Phân cấp quản lý NSĐP phải được tiến hành đồng bộ, phù hợp với phân
cấp quản lý KT-XH, tổ chức bộ máy hành chính và năng lực quản lý của mỗi cấp
trên địa bàn.
- Đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách cấp trên và sự độc lập tương đối
của ngân sách cấp dưới trong hệ thống ngân sách thống nhất. Đối với quốc gia thì
phải đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW còn đối với địa phương thì vai trò chủ
đạo thuộc về ngân sách cấp tỉnh.
- Đảm bảo sự chủ động và độc lập tương đối cho các cấp NSĐP bên dưới
(cấp huyện, xã) phù hợp với năng lực, trình độ quản lý của CQĐP.
- Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp quản lý NSĐP. Phân cấp
quản lý NSĐP là một tất yếu khách quan, bắt nguồn từ sự phân cấp quản lý kinh
tế và hệ thống tổ chức hành chính CQĐP. Vì vậy, phân cấp quản lý NSĐP cần
được thực hiện trên cơ sở những nguyên tắc nhất định. Bỏ qua các nguyên tắc
trên sẽ làm cho phân cấp quản lý NSĐP không đạt được hiệu quả mong muốn.
4.5. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách địa phương
- Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban
hành các chế độ, chính sách, chế độ thu, chi quản lý ngân sách địa phương.
- Giải quyết các mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ
chi, nguồn thu và cân đối ngân sách nhà nước, gồm: (i) Phân cấp nhiệm vụ chi;
(ii)Phân cấp nguồn thu; (iii) Hệ thống điều tiết, bổ sung/chuyển giao ngân sách;
(iv) Phân cấp quyền vay nợ.
- Giải quyết mối quan hệ trong thực hiện chu trình ngân sách
4.6. Ưu điểm, nhược điểm của phân cấp quản lý NSĐP
- Ưu điểm
Phân cấp quản lý NSĐP là công cụ cần thiết khách quan để phục vụ cho việc
phân cấp quản lý hành chính và có tác động quan trọng đến hiệu quả của quản lý
hành chính tại các cấp địa phương.
Phân cấp quản lý NSĐP hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho
việc duy trì sự phát triển hoạt động của các cấp CQĐP mà còn tạo điều kiện phát
huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng trong địa phương.
Phân cấp QLNS tạo cho địa phương chủ động có các chính sách và sự quản
lý thích hợp đối với nguồn lực tự có của địa phương.
11


Phân cấp ngân sách giúp tăng cường cạnh tranh và cung cấp hàng hóa công
tối ưu.
* Nhược điểm: Cạnh tranh thuế; Gia tăng bất bình đẳng về tài chính giữa
các địa phương; Gia tăng rủi ro trong quản lý nguồn lực địa phương; Bóp méo sự
phân bổ nguồn lực:
Tóm lại, phân cấp ngân sách có những lợi ích tiềm tàng, song cũng chứa
đựng các rủi ro đáng kể. Các lợi ích và rủi ro này thể hiện ở các mức khác nhau
tùy thuộc vào mức độ và cách thức phân cấp ngân sách của từng nước. Vì vậy,
khi quyết định tiến hành phân cấp QLNS đến đâu, Chính phủ mỗi nước phải
nghiên cứu kỹ những đặc thù của nước mình để bảo đảm phân cấp một cách hợp
lý, nhằm phát huy các lợi ích của phân cấp, đồng thời cũng ngăn ngừa các rủi ro
có thể xảy ra. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, việc không phân cấp hay tập trung
quyền lực ở trung ương cũng sẽ đem lại những rủi ro lớn không kém gì các rủi ro
khi phân cấp không hợp lý. Do đó, vấn đề là phải tìm ra cách thích hợp và đem
lại lợi ích lớn nhất cho người dân.
4.7. Những nhân tố ảnh hưởng phân cấp quản lý ngân sách địa phương
Hình thức cấu trúc nhà nước.
Tính chất và mức độ phân cấp về quản lý hành chính, kinh tế - xã hội giữa
các cấp chính quyền.
Khả năng cung cấp hàng hoá, dịch vụ công
Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của địa phương
Trình độ cán bộ quản lý các cấp
4.8. Các tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý NSĐP
Mức độ phân cấp quản lý NSĐP có thể được đánh giá bằng 2 nhóm: Quyền
quyết định của CQĐP đối với ngân sách (thu và chi) và Quy mô và mức độ ngân
sách được phân cấp cho các cấp ngân sách trong quản lý và thực hiện. Trên cơ sở
các nội dung phân cấp quản lý NSĐP, các tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý
NSĐP có thể gồm các tiêu chí sau đây:
[1]. Nhóm tiêu chí định tính
- Tiêu chí đánh giá việc giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính
quyền trong việc ban hành các chế độ, chính sách, chế độ thu, chi quản lý ngân
sách địa phương
- Tiêu chí đánh giá việc giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân
giao nhiệm vụ chi, nguồn thu và cân đối NSNN
12


- Tiêu chí đánh giá việc giải quyết mối quan hệ trong quá trình thực hiện chu
trình ngân sách.
[2]. Nhóm tiêu chí định lượng đánh giá mức độ phân cấp quản lý NSĐP.
- Tỷ lệ giữa số thu của cấp huyện (xã) / Tổng thu NSĐP của tỉnh
- Cơ cấu nguồn thu giữa các cấp chính quyền
- Tỷ lệ phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách
- Tỷ lệ bổ sung cân đối ngân sách trong ngân sách cấp huyện (hoặc từ huyện
xuống xã)
- Tỷ lệ bổ sung có mục tiêu trong ngân sách cấp huyện.
- Tỷ lệ chi ngân sách cấp huyện (hoặc xã) trong tổng chi NSĐP
- Tỷ lệ chi đầu tư ngân sách cấp huyện (hoặc xã) / Tổng chi đầu tư NSĐP
- Tỷ lệ chi thường xuyên ngân sách cấp huyện (hoặc xã)/ Tổng chi đầu tư
NSĐP.
5. Kinh nghiệm của các nước về phân cáp quản lý ngân sách địa phương
Trên cơ sở nghiên cứu các nước về: Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước;
Cơ sở pháp lý cho việc phân cấp quản lý ngân sách; Xu hướng chung về phân cấp
nguồn thu, nhiệm vụ chi ở các nước (Về phân định nguồn thu; Về Phân cấp
nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách; Về cơ chế bổ sung từ ngân sách trung ương
cho địa phương; Về Cơ chế vay và quản lý vay nợ ở các nước
Bài học rút ra từ nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế
Từ kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN ở các nước trên thế giới có thể
rút ra một số bài học sau đây:
- Ở tất cả các nước, cơ sở pháp lý cho vấn đề phân cấp quản lý NSNN đều rõ
ràng, ổn định và đồng bộ giữa chính sách về tài chính với các chính sách khác.
Nền hành chính và cơ chế hoạt động của bộ máy hành chính các cấp tương đối ổn
định, được phân cấp quyền lực chặt chẽ nên tạo điều kiện tốt cho phân cấp về
ngân sách.
- Hệ thống ngân sách của các nước độc lập với nhau, cấp nào quyết định
ngân sách cấp đó, không lồng ghép, cấp trên không giao nhiệm vụ thu, chi cho
ngân sách cấp dưới.
- Đại bộ phận các nước đều phân cấp về thu theo hướng chọn một số khoản
thu để phân chia một phần cho Trung ương và một phần cho địa phương. Ngoài
ra, có nhiều nước cho phép các địa phương được quy định thu thêm một tỷ lệ (có
khống chế mức tối đa) vào cùng một khoản thu của Trung ương trên địa bàn.
13


- Việc phân định thu ở các nước đều tập trung đại bộ phận các khoản thu
quan trọng về Trung ương dẫn đến hầu hết các địa phương đều bị thâm hụt ngân
sách. Tuy nhiên, các Chính phủ đều cố gắng điều chỉnh để thâm hụt chỉ ở mức
vừa phải. Để giải quyết thâm hụt NSĐP, Trung ương sử dụng biện pháp trợ cấp.
Biện pháp trợ cấp có mục đích điều hoà nguồn lực giữa các địa phương, kích
thích các địa phương khai thác tốt các nguồn thu trên địa bàn đồng thời kiểm
soát, chi phối các địa phương ở các mức độ khác nhau.
- Các nước đều cố gắng quy định những tiêu thức trợ cấp, bổ sung ngân sách
cho các địa phương một cách rõ ràng bằng việc xây dựng những công thức tính
toán số cần trợ cấp, bổ sung. Tuy nhiên đây là một vấn đề rất khó khăn phức tạp.
Tuy còn nhiều khác biệt trong khi giải quyết vấn đề này nhưng tiêu chí về dân số
của các địa phương thường được dựa vào làm căn cứ chủ yếu để xác định lượng
trợ cấp.
- Trung ương không can thiệp nhiều vào vấn đề điều hành cụ thể ngân sách
của các địa phương. Việc quản lý vay nợ của các cấp CQĐP được quản lý hết sức
chặt chẽ và thường do Chính phủ Trung ương quy định trong những trường hợp
cụ thể.
Tóm lại, những vấn đề được rút ra qua tìm hiểu nghiên cứu kinh nghiệm
phân cấp của các nước có ý nghĩa hết sức quan trọng để xem xét, vận dụng những
nội dung cụ thể vào tình hình của Việt Nam. Đặc biệt là cơ chế phân cấp một mặt
đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất của Trung ương đồng thời đảm bảo
quyền điều hành chủ động của địa phương đối với nhiệm vụ được phân cấp,
Trung ương không can thiệp vào những nhiệm vụ đã phân cấp cho địa phương.

14


Chương 3
THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH

1. Sau khi thông tin về đặc điểm tự nhiên và đặc điểm kinh tế - xã hội và đó
ảnh hưởng đến hoạt động thu, chi cũng như phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn
tỉnh. Luận án đánh giá về thực trạng ban hành các văn bản quy định về phân cấp
quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình trên các góc độ:
1.1. Về hệ thống văn bản pháp luật quy định về phân cấp quản lý ngân
sách giữa Trung ương và địa phương, gồm:
Các văn bản giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền
trong việc ban hành các chế độ, chính sách, chế độ thu, chi quản lý giữa Trung
ương và địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương. Văn bản giải quyết
các mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ chi, nguồn thu và
cân đối NSNN. Và các văn bản giải quyết mối quan hệ trong quá trình thực hiện
chu trình ngân sách.
1.2. Đánh giá quá trình hoàn thiện các quy định về phân cấp quản lý ngân
sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
- Việc ban hành định mức phân bổ ngân sách: Định mức phân bổ chi thường
xuyên và Định mức phân bổ chi đầu tư phát triển qua 3 giai đoạn ổn định ngân
sách 2004-2006, 2007-2010 và giai đoạn 2011-2015.
- Chính quyền địa phương ban hành các chế độ, chính sách về thu, chi ngân
sách gồm: Lĩnh vực thu ngân sách; và trong lĩnh vực chi ngân sách:
- Về mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ chi, nguồn thu
và cân đối ngân sách nhà nước
- Về mối quan hệ trong thực hiện chu trình ngân sách
1.3. Phân cấp nguồn thu:
Việc nghiên cứu phân cấp nguồn thu được chia thành 3 nhóm chính gồm: (1)
Các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí và thu khác ngân sách; (2) Khoản thu tiền sử
dụng đất; và (3) Khoản thu từ hoạt động xuất nhập khẩu. Do phạm vi qua 3 thời
kỳ ổn định ngân sách 2004-2006, 2007-2010 và 2011-2015, cho nên trong nghiên
cứu tập trung nêu những nội dung có sự thay đổi, điều chỉnh qua các thời kỳ ổn
định ngân sách. Đồng thời phân tích, đánh giá sâu vào những quy định về phân
cấp nguồn thu, tỷ lệ phân chia giữa các cấp ngân sách chính quyền địa phương
15


trong giai đoạn 2011-2015 để làm rõ những kết quả đạt được, những điểm còn
tồn tại, hạn chế, làm cơ sở đưa ra những đề xuất giải pháp trong thời gian tới.
1.4. Đối với phân cấp nhiệm vụ chi:
Nhìn chung, khung pháp lý quy định phân cấp nhiệm vụ chi NSĐP là tương
đối ổn định; Phân cấp nhiệm vụ chi được chia thành 3 nhóm: (1) Nhiệm vụ chi
của ngân sách cấp tỉnh; (2) Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp huyện; (3) Nhiệm vụ
chi của ngân sách cấp xã.
2. Kết quả thực hiện phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
2.1. Đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ thu NSNN trên địa bàn theo 3
nhóm gồm: Các khoản thu từ thuế, phí; Khoản thu tiền sử dụng đất và Khoản thu
từ hoạt động xuất nhập khẩu.
2.2. Đánh giá thực hiện quy định về phân cấp nguồn thu và tỷ lệ phần
trăm phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách trên địa bàn tỉnh.
Những kết quả đạt được
- Phân cấp nguồn thu ngân sách đã khuyến khích các địa phương phấn đấu
tăng thu ngân sách
- Tăng tính tự chủ trong quản lý thu ngân sách cho địa phương
- Khuyến khích cấp huyện, cấp xã chủ động bồi dưỡng nguồn thu
- Đối với việc thực hiện phân chia nguồn thu từ thuế, phí của các cấp ngân
sách trên địa bàn tỉnh: Nhìn chung, qua các giai đoạn ổn định ngân sách đã có sự
điều chỉnh theo hướng mở rộng phân cấp một số khoản thu cho ngân sách cấp
huyện, ngân sách cấp xã nhằm tăng cường nguồn lực, tạo sự chủ động và khuyến
khích chính quyền cấp huyện, cấp xã quản lý, khai thác nguồn thu gắn với nuôi
dưỡng nguồn thu. Nguồn thu được tập trung chủ yếu vào ngân sách cấp tỉnh
nhằm cung ứng nguồn tài chính đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách cấp tỉnh ở
địa phương. Ngân sách cấp huyện, ngân sách xã được phân cấp nguồn thu nhằm
có đủ nguồn lực đáp ứng nhiệm vụ KT-XH được phân cấp, từng bước tạo sự chủ
động, phát huy tính năng động sáng tạo của các cấp chính quyền trong quản lý,
khai thác nguồn thu trên địa bàn, góp phần chủ động nguồn để thực hiện các
nhiệm vụ trên địa bàn. Tuy nhiên xét về quy mô số thu được hưởng theo phân cấp
của ngân sách cấp xã có xu hướng ngày càng thu hẹp.
- Đối với việc thực hiện tỷ lệ phần trăm (%) phân chia nguồn thu tiền sử
dụng đất
Những tồn tại, hạn chế
- Việc lựa chọn một số loại thuế và cơ chế phân chia thuế trong quy định
phân cấp thu ngân sách chưa căn cứ vào bản chất khoản thu ngân sách.
16


- Địa phương thiếu khả năng tự chủ về thu ngân sách
- Tỷ lệ phân chia nguồn thu một số khoản thu còn chưa phù hợp
Nguyên nhân tồn tại, hạn chế
2.3. Đánh giá tình hình thực hiện phân cấp quản lý nhiệm vụ chi ngân
sách địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2004-2015
Đánh giá chung những kết quả đạt được
Trong tổng chi NSĐP bao gồm 5 khoản chính: Chi cân đối NSĐP; Chi quản
lý qua NSNN; Chi chuyển nguồn ngân sách; Chi thực hiện các chương trình mục
tiêu quốc gia, chi thực hiện các mục tiêu nhiệm vụ khác; và chi bổ sung cho ngân
sách cấp dưới. Do các quy định nội dung nhiệm vụ chi bắt đầu từ khi thực hiện
Luật NSNN năm 2002 từ năm ngân sách 2004 đến năm 2015 cơ bản là giữ
nguyên cho nên ở phần dưới tập trung đánh giá số liệu chi NSĐP giai đoạn 5 năm
gần đây (từ 2011 đến năm 2015).
Việc giao các nhiệm vụ chi ở từng cấp chính quyền trên địa bàn tỉnh đã đảm
bảo nguyên tắc giao quyền tự chủ cho từng cấp địa phương trong việc đưa ra các
quyết định dự toán ngân sách theo thứ tự ưu tiên, phù hợp với điều kiện tự nhiên,
KT-XH, trình độ quản lý, tổ chức thực hiện của địa phương, đồng thời phù hợp
với yêu cầu, nguyện vọng của người dân địa phương nhằm thực hiện ngày càng
tốt hơn nhu cầu an sinh xã hội và phát triển KT-XH.
Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách góp phần tăng cường kỷ luật tài chính,
từng bước tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Việc quy định cụ thể
nhiệm vụ chi ngân sách giữa Trung ương và địa phương đã góp phần lập lại trật
tự, kỷ cương trong lĩnh vực tài chính - ngân sách. Việc trao quyền nhiều hơn cho
CQĐP khi quyết định các vấn đề về ngân sách cũng đòi hỏi địa phương phải tăng
tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong thực hiện ngân sách.
Một bước tiến quan trọng của Luật NSNN năm 2002 là việc cấm chính
quyền cấp trên giao cho cấp dưới nhiệm vụ chi nhưng lại không chỉ rõ nguồn
ngân sách bảo đảm. Nhìn chung, đây là một biện pháp quan trọng giúp cải thiện
công tác QLNS và quan hệ ngân sách có trật tự giữa các cấp chính quyền. Đặc
biệt, biện pháp này rất có ý nghĩa trong tình hình hiện nay của Việt Nam, khi
chính quyền các tỉnh trên thực tế có quyền tự chủ hoàn toàn trong việc giao
nhiệm vụ chi cho cấp dưới.
Đánh giá cụ thể việc thực hiện một số nhiệm vụ chi ngân sách và những
vấn đề đặt ra
- Chi Đầu tư phát triển
- Chi thường xuyên
17


- Ứng trước dự toán năm sau
- Sử dụng dự phòng ngân sách
- Quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
- Về mức huy động vốn của ngân sách cấp tỉnh
3. Đánh giá thực hiện chi bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách
cấp dưới
3.1. Quy định về chi bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp
dưới theo Luật ngân sách nhà nước gồm chi trợ cấp bổ sung cân đối và chi bổ
sung có mục tiêu.
3.2. Những kết quả đạt được:
Các khoản bổ sung cân đối minh bạch hơn, giúp giảm bớt cơ chế xin - cho
và làm cho các kết quả khách quan.
Khoản bổ sung cân đối được thực hiện trong một giai đoạn ổn định từ 3-5
năm. Điều này nhằm mục đích kiểm soát hoặc giảm bớt các động cơ tiêu cực của
chính quyền cấp huyện.
Trợ cấp BSCĐ từ ngân sách cấp tỉnh xuống ngân sách huyện cho thấy xu
hướng tăng cường phân cấp nguồn thu cho ngân sách huyện. Tuy nhiên đối với
cấp xã lại có xu hướng ngược lại, nguồn tự đảm bảo của ngân sách xã có xu
hướng giảm dần qua các giai đoạn.
Quy mô ngân sách xã là nhỏ bé, ngân sách xã rất phụ thuộc vào ngân sách
cấp huyện và có xu hướng ngày càng tăng cao qua các giai đoạn ổn định.
3.3. Những tồn tại, hạn chế:
Nhìn chung cả ngân sách huyện và ngân sách xã hiện nay số trợ cấp bổ sung
từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới đều chiếm tỷ trọng lớn, cho thấy sự
phụ thuộc của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên là rất lớn.
Mặc dù tổng số chi ngân sách của các địa phương nhận BSMT tuy lớn,
nhưng thực chất thẩm quyền quyết định của HĐND địa phương lại không cao do
thực hiện theo mục tiêu của cấp trên, việc gắn liền với đặc thù, điều kiện KT-XH
của địa phương là không cao.
Những địa phương nhận hỗ trợ BSMT từ ngân sách cấp trên lớn thì HĐND
các địa phương đó mới chỉ thực hiện một cách hình thức các thẩm quyền liên
quan đến dự toán và quyết toán ngân sách, bởi không có nguồn bố trí thực hiện
nhiệm vụ phát triển KT-XH địa phương đặt ra; nhiệm vụ chi do cấp trên quy định
thông qua BSMT.
18


Chương 4
CÁC GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNGTRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH
Trên cơ sở định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh gồm: (i) Chiến
lược phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh và (ii) Định hướng phát triển kinh tế - xã
hội của tỉnh ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách địa phương. Nghiên cứu
sinh nêu lên những cơ hội và thách thức với quản lý ngân sách địa phương tại
Ninh Bình trong thời gian tới; Mục tiêu đổi mới phân cấp quản lý ngân sách địa
phương và 6 định hướng tăng cường phân cấp quản lý ngân sách.
Từ đó Luận án nêu một số đề xuất hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP trên
địa bàn tỉnh Ninh Bình để nghiên cứu xem xét trong thời gian tới gồm:
1. Nâng cao chất lượng ban hành các chế độ chính sách
- Đối với các chế độ chính sách về thu ngân sách
Các khoản phí, lệ phí cần phân định gắn với mục tiêu tính chất và đặc điểm
của từng loại lệ phí cũng như gắn với từng cơ quan, đơn vị để xác định khoản thu
nào nộp NSNN, khoản thu nào để lại đơn vị.
- Đối với các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách
Trước khi ban hành một chế độ, định mức chi tiêu cần tính toán số đối tượng
được hưởng, thời gian tác động của chính sách và quan trọng hơn cả là nguồn lực
hiện tại có đảm bảo để thực hiện chế độ đó hay không, tránh trường hợp phải cắt
giảm những khoản chi khác để bù đắp kinh phí thực hiện chế độ mới ban hành.
Nói cách khác, việc ban hành phải dựa trên cơ sở khoa học và điều kiện thực tiễn.
2. Đề xuất điều chỉnh phân cấp nguồn thu và tỷ lệ phần trăm phân chia
ngân sách các cấp chính quyền địa phương
2.1. Điều chỉnh, bổ sung khoản thu theo phân cấp hiện hành
- Thuế Giá trị gia tăng điều chỉnh: Khoản thu thuế GTGT thu từ các doanh
nghiệp, tổ chức cá nhân do Cục Thuế tỉnh quản lý thì giảm số phân chia ngân
sách cấp tỉnh còn 70-80%, để tăng số phân chia cho ngân sách cấp huyện từ 2030%. Đối với các doanh nghiệp do Chi cục thuế quản lý giữ nguyên phân chia
cho ngân sách huyện 100%. Đối với thu từ các hộ SXKD trên trên địa bàn các xã,
thị trấn phân chia cho ngân sách cấp xã 100% (chuyển 30% từ ngân sách cấp
huyện về); trên địa bàn các phường phân chia cho ngân sách cấp huyện 50%,
ngân sách phường 50% (chuyển 30% từ ngân sách cấp huyện về).

19


- Lệ phí trước bạ nhà đất, Thuế nhà đất: Điều chỉnh tỷ lệ phân chia hai khoản
thu này đối với các xã, thị trấn là 100%.
- Thuế Tài nguyên và Phí Bảo vệ môi trường khai thác khoáng sản: Điều
chỉnh đối với các doanh nghiệp và tổ chức cá nhân thuộc Cục Thuế tỉnh quản lý
thu phân chia 100% cho ngân sách cấp tỉnh.
- Khoản thu thuế môn bài: Điều chỉnh các doanh nghiệp do Cục Thuế tỉnh
quản lý nộp thuế môn bài vào ngân sách tỉnh.
- Thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản phần NSĐP được hưởng theo quy
định: Phân chia cho 3 cấp ngân sách như khoản thu thuế tài nguyên thay vì phân
chia cho ngân sách cấp tỉnh 100%
- Thu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn giao thông: Phân
chia cho cấp tỉnh 70% và cấp huyện 30%, thay vì phân chia 100% cho cấp tỉnh
như hiện nay.
- Về khoản thu phí sử dụng đường bộ đối với xe mô tô: Đề nghị bãi bỏ
khoản thu này.
- Thuế bảo vệ môi trường phân chia cho cấp tỉnh 100% và Thuế sử dụng đất
phi nông nghiệp phân chia cho cấp xã 100%
- Về khoản thu từ hoạt động xổ số kiến thiết: Điều chỉnh số thu do Công ty
TNHH MTV Xổ số kiến thiết nộp ngân sách phân chia cho ngân sách cấp tỉnh
80%, ngân sách thành phố Ninh Bình 20%.
- Về khoản thu tiền sử dụng đất: Tăng tỷ lệ phân chia cho các xã của thành
phố Ninh Bình từ 6% lên 20%; thống nhất tỷ lệ phân chia ngân sách tỉnh là 25%
đối với số thu trên địa bàn thành phố Tam Điệp thay vì 2 nhóm phân chia 20% và
30% như hiện nay.
2.2. Phân cấp các khoản thu ngân sách mới theo quy định của Luật ngân
sách nhà nước năm 2015
- Khoản thuế Thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán tập trung
cho các địa phương trước khi phân cấp về ngân sách:
+ Đối với doanh nghiệp có cơ sở sản xuất hạch toán phụ thuộc hoạt động tại
địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khác với địa bàn nơi doanh nghiệp
có trụ sở chính, thì số thuế TNDN được tính nộp theo tỷ lệ chi phí giữa nơi có cơ
sở sản xuất và nơi có trụ sở chính.
+ Đối với doanh nghiệp trong lĩnh vực thương mại, dịch vụ, bao gồm cả hoạt
động tín dụng có hoạt động kinh doanh trên địa bàn nhiều tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương, nhưng hạch toán tập trung, thực hiện kê khai và nộp thuế tại
địa bàn nơi doanh nghiệp đóng trụ sở chính.
20


- Các khoản thu hồi vốn của NSĐP đầu tư tại các tổ chức kinh tế do UBND
cấp tỉnh làm chủ sở hữu phân chia ngân sách cấp tỉnh 100%; và Thu từ tài sản
được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước do các cơ quan, đơn vị thuộc địa
phương xử lý do cấp nào thực hiện thì phân chia cho ngân sách cấp đó 100%
- Tiền thu từ xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch thu khác theo quy định
của pháp luật do các cơ quan nhà nước địa phương thực hiện thuộc cấp nào thu
thì ngân sách cấp đó hưởng 100%.
- Thu từ các khoản phí do cấp nào thực hiện thì phân chia cho ngân sách cấp
đó 100%.
3. Đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định về phân cấp nhiệm vụ chi giữa
ngân sách các cấp chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh Ninh Bình
3.1. Đối với chi đầu tư phát triển:
Quy định thực hiện vay nợ của ngân sách địa phương và Tăng quyền chủ
động cho chính quyền cấp tỉnh
3.2. Đối với chi thường xuyên:
Đề nghị bỏ nhiệm vụ chi khoa học công nghệ của ngân sách cấp huyện,
ngân sách cấp xã; NSTW chịu trách nhiệm bảo đảm kinh phí cho các cơ quan
của Trung ương đống trên địa bàn; quy định về việc phối hợp nguồn lực để thực
hiện một số nhiệm vụ chi: Chỉ những huyện đạt quy mô dân số đến một mức nào
đó mới được đầu tư xây dựng bệnh viện huyện, tương tự xã đạt đến quy mô dân
số nào đó mới xây dựng trạm xá...
3.3. Về thẩm quyền, phạm vi ứng trước dự toán năm sau:
Quy định cụ thể về thẩm quyền, nguyên tắc, tiêu chí và điều kiện ứng trước
dự toán ngân sách năm sau.
3.4. Về chuyển nguồn sang ngân sách năm sau:
Không quy định bổ sung thêm một số nội dung được phép chuyển nguồn
như: Sửa chữa đến hoàn thành các thủ tục và ký hợp đồng trước ngày 31/12 năm
thực hiện dự toán, hoặc một số nội dung chi có tính chất đặc thù của các ngành.
3.5. Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách:
Quy định cụ thể về điều kiện được NSNN hỗ trợ vốn điều lệ, về quy định
quản lý đối với phần vốn NSNN hỗ trợ (nếu có), về chế độ báo cáo tài chính và
trách nhiệm giải trình.
3.6. Dự phòng ngân sách: Quy định cụ thể dự phòng ngân sách các cấp
chính quyền địa phương sử dụng để thực hiện các nhiệm vụ chi
21


3.7. Chính sách cấp lại số vượt thu tiền sử dụng đất:
Đề nghị điều chỉnh cấp lại 70% nguồn vượt thu tiền sử dụng đất ngân sách
cấp tỉnh do các huyện, thành phố thực hiện;
Chính sách cấp lại số thu tiền sử dụng đất cho các xã được công nhận đạt
chuẩn nông thôn mới trong thời gian 2 năm (năm được công nhận đạt chuẩn nông
thôn mới và năm sau đó).
3.8. Về chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới:
Đối với bổ sung cân đối: Cơ quan có thẩm quyền quyết định tăng thêm số bổ
sung cân đối ngân sách từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới so với năm
đầu thời kỳ ổn định.
Đối với bổ sung có mục tiêu: Xây dựng tiêu thức phân bổ số thu ngân sách
hợp lý, giảm số bổ sung từ ngân sách cấp trên, tạo nguồn tại chỗ để tăng sự chủ
động của địa phương, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách.
3.9. Về bội chi ngân sách cấp tỉnh:
Để thống nhất trong tổ chức thực hiện, việc phân bổ số bội chi ngân sách
giữa trung ương và các địa phương và giữa các CQĐP cấp tỉnh cũng cần được
làm rõ trên cơ sở các nguyên tắc phân bổ cụ thể và minh bạch.
3. Một số giải pháp khác.
- Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức quản lý NSĐP
- Đẩy mạnh cải cách hành chính và nâng cao hiệu lực của bộ máy nhà nước
- Ứng dụng khoa học công nghệ vào công tác quản lý ngân sách
- Tăng cường công tác giám sát ngân sách địa phương của HĐND
- Về tiêu chí phân công cơ quan thuế quản lý đối với người nộp thuế do Cục
Thuế, Chi cục Thuế quản lý
4. Kiến nghị nhằm tiếp tục nghiên cứu phân cấp quản lý ngân sách địa
phương.
Trên cơ sở đánh giá những ưu điểm, tồn tại và các mục tiêu đổi mới, định
hướng về phân cấp quản lý NSNN như trên, đề xuất một số nội dung nhằm hoàn
thiện phân cấp quản lý NSNN nói chung, phân cấp quản lý NSĐP trong thời gian
tới với các nội dung về:
4.1. Hệ thống ngân sách nhà nước:
Xoá bỏ lồng ghép, ngân sách từng cấp độc lập; theo đó, quyền hạn của từng
cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn; ngân sách cấp nào do cấp đó quyết
định; đồng thời đơn giản quy trình, rút ngắn thời gian, nâng cao chất lượng trong
công tác lập, chấp hành và quyết toán ngân sách.
22


Tài liệu bạn tìm kiếm đã sẵn sàng tải về

Tải bản đầy đủ ngay

×